Réforme de la haute fonction publique

Par sa décision n° 2021-961 QPC du 14 janvier 2022, le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution certaines dispositions de l’ordonnance du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État relatives aux commissions chargées de proposer la nomination aux grades de maître des requêtes au Conseil d’État et de conseiller référendaire à la Cour des comptes.

Il avait été saisi le 18 octobre 2021 par le Conseil d’État d’une QPC relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l’article 6 de cette ordonnance et des articles L. 133-12-3 et L. 133-12-4 du code de justice administrative, dans leur rédaction issue de la même ordonnance, et des articles L. 122-9 et L. 122-10 du code des juridictions financières, dans la même rédaction.

Ces dispositions ne pouvaient être regardées comme des dispositions législatives au sens de l’article 61-1 de la Constitution.

Il était reproché par les requérants aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance de ne pas entourer de garanties suffisantes les conditions d’exercice au sein des services d’inspection générale. Ils estimaient que ces dispositions étaient dès lors entachées d’incompétence négative dans une mesure affectant le principe constitutionnel d’indépendance des membres des services d’inspection générale de l’État, qu’ils demandaient au Conseil constitutionnel de reconnaître sur le fondement de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ainsi que, le cas échéant, de son article 16.

Ils critiquaient, d’autre part, les autres dispositions renvoyées en ce qu’elles prévoyaient que les commissions chargées de proposer la nomination aux grades de maître des requêtes au Conseil d’État et de conseiller référendaire à la Cour des comptes sont composées pour moitié de personnalités nommées par le Président de la République et les présidents des assemblées parlementaires, sans prévoir de règle de départage des voix. Il en résultait selon eux une méconnaissance des principes d’indépendance et d’impartialité des fonctions juridictionnelles ainsi que de la séparation des pouvoirs, protégés par l’article 16 de la Déclaration de 1789, en raison du risque d’immixtion des pouvoirs législatif et exécutif dans l’exercice des missions juridictionnelles et de blocage de l’activité des commissions.

S’agissant de l’article 6 de l’ordonnance du 2 juin 2021, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’il ne peut être saisi par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité que de dispositions de nature législative. Si les dispositions d’une ordonnance adoptée selon la procédure prévue à l’article 38 de la Constitution acquièrent valeur législative à compter de sa signature lorsqu’elles ont été ratifiées par le législateur, elles doivent être regardées, dès l’expiration du délai de l’habilitation, comme des dispositions législatives au sens de l’article 61-1 de la Constitution dans les matières qui sont du domaine législatif.

Les principes d’indépendance et d’impartialité sont indissociables de l’exercice de fonctions juridictionnelles.

Or, le Conseil constitutionnel a jugé, d’une part, qu’aucune exigence constitutionnelle n’impose que soit garantie l’indépendance des services d’inspection générale de l’État et, d’autre part, que l’article 6 de l’ordonnance du 2 juin 2021, qui se borne à définir les conditions d’affectation à des emplois au sein de services d’inspection de l’État, ne met pas en cause des règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires de l’État.

Par conséquent, ces dispositions ne pouvaient être regardées comme des dispositions législatives au sens de l’article 61-1 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel en a déduit qu’il n’y avait pas lieu, pour lui, de statuer sur leur conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution.

S’agissant des dispositions contestées du code de justice administrative et du code des juridictions financières relatives aux commissions chargées de proposer la nomination aux grades de maître des requêtes au Conseil d’État et de conseiller référendaire à la Cour des comptes, le Conseil constitutionnel a rappelé que, aux termes de l’article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Les principes d’indépendance et d’impartialité sont indissociables de l’exercice de fonctions juridictionnelles.

À cette aune, il a jugé, en premier lieu, qu’il résulte des termes mêmes des dispositions contestées que les personnalités qualifiées membres de ces commissions sont désignées en raison de leurs compétences dans un domaine précis et présentent des garanties d’indépendance et d’impartialité propres à prévenir toute interférence des autorités législatives ou exécutives dans les délibérations de la commission ou tout conflit d’intérêts.

En deuxième lieu, les articles L. 133-12-4 du code de justice administrative et L. 122-10 du code des juridictions financières précisent que la commission prend en compte l’aptitude des candidats à exercer les fonctions auxquelles ils se destinent et, en particulier, leur compréhension des exigences déontologiques attachées à ces fonctions ainsi que leur sens de l’action publique.

En dernier lieu, l’absence de règle de départage des voix au sein des commissions d’intégration, qui conduit à ce que ne peuvent être proposés à la nomination que des candidats pour lesquels une majorité s’est dégagée, est sans incidence sur l’indépendance et l’impartialité des juridictions.

Par ces motifs, le Conseil constitutionnel a écarté le grief tiré de la méconnaissance de l’article 16 de la Déclaration de 1789 et jugé conformes à la Constitution l’article L. 133-12-3 du code de justice administrative et l’article L. 122-9 du code des juridictions financières, dans leur rédaction issue de l’ordonnance du 6 juin 2021.

Retrouvez le dossier complet de la décision n° 2021-961 QPC et la vidéo de l’audience
sur le site du Conseil constitutionnel.