Italie

09/05/2023

Cour constitutionnelle italienne, arrêts n° 32 et 33 du 9 mars 2021 (filiation en cas de recours à des techniques de procréation assistée interdites dans l'ordre juridique italien), par Eleonora Bottini.
Lorsque la Cour constitutionnelle italienne opère un renvoi au législateur, c'est rarement un signe de déférence, comme dans le cas du Conseil constitutionnel français ; plus souvent, il s'agit d'une véritable injonction du juge à un parlement défaillant.

Drapeau italien

 

 

 

A) La question de "légitimité constitutionnelle" (questione della legittimità costituzionale) en Italie

L’article 134 de la Constitution italienne de 1947 prévoit la possibilité pour la Cour constitutionnelle italienne (Corte costituzionale) de se prononcer sur la conformité à la Constitution des lois et des actes ayant un caractère législatif qui sont déjà entrés en vigueur. L’article 137 du même texte a renvoyé, quant à lui, à une loi constitutionnelle postérieure pour l’établissement des conditions de ce contrôle de constitutionnalité a posteriori.
En application de cet article, plusieurs lois, constitutionnelles et ordinaires, ont été adoptées et fixent de nos jours le cadre de ce contrôle. Aussi, aux termes de la loi constitutionnelle italienne n° 1 du 9 février 1948 et de la loi ordinaire italienne n° 87 du 11 mars 1953, l’une des parties au procès peut, comme en France, soulever une question d’inconstitutionnalité. Cette question peut être aussi soulevée d’office par le juge en Italie.
Les conditions de recevabilité de la question de légitimité constitutionnelle en Italie sont proches des conditions qui ont été prévues en France pour la recevabilité des QPC.
En effet, la loi ordinaire italienne n° 87 du 11 mars 1953 dispose, dans son article 23, que la question doit être dirigée contre une disposition législative ou contre un acte ayant un caractère législatif. La question de légitimité constitutionnelle doit aussi conditionner la possibilité de résoudre le litige. Cette condition, qui fait écho à la condition portant sur l’applicabilité de la disposition au litige en France en est appelée la pertinence de la question (rilevanza de la questione) en Italie. En outre, pour être recevable, le juge devant lequel cette question est soulevée doit s’assurer que celle-ci n’est pas manifestement infondée. La jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle italienne exige également, pour la recevabilité de la question, qu’aucune interprétation conforme à la Constitution des dispositions contestées ne puisse être trouvée par le juge lui-même.
Compte tenu de ces conditions, le juge saisi de la question de légitimité constitutionnelle statue par voie d’ordonnance sur la recevabilité de la question. En cas de réponse favorable, il transmet immédiatement la question et les actes de procédure à la Cour constitutionnelle italienne et il suspend le litige. Dans le cas contraire, il doit motiver l’ordonnance par laquelle il conclut au caractère manifestement infondé de la question ou au caractère non pertinent de celle-ci pour la résolution du litige. Si aucun recours n’est prévu contre cette ordonnance, la loi n° 87 du 11 mars 1953 prévoit expressément, dans son article 24, que la même question peut être posée de nouveau dans la phase ultérieure de la procédure / l’instance de degré supérieur.
À compter de l’ordonnance de transmission de la question à la Cour constitutionnelle italienne, un délai global de 40 jours est fixé pour la tenue des débats devant celle-ci. La Cour fonde ses décisions uniquement sur des dispositions de nature constitutionnelle. Cependant, à titre subsidiaire, elle a reconnu la valeur interprétative d’autres normes relevant du droit international, et notamment de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme ainsi que du droit comparé.
Enfin, concernant leurs effets, les décisions de la Cour constitutionnelle italienne ne sont susceptibles d’aucun recours selon l’article 18 de la loi ordinaire italienne n° 87 du 11 mars 1953. Selon l’article 30 de celle-ci, les dispositions déclarées inconstitutionnelles cessent de s’appliquer à partir du jour suivant la date de la publication de l’arrêt. Ce même article 30 précise en outre que lorsqu’une condamnation définitive a été prononcée sur la base de la norme déclarée inconstitutionnelle, il est immédiatement mis fin à son exécution ainsi qu’à tous ses effets pénaux.

 

 

 

B) Titre VI de la constitution italienne : Garanties constitutionnelles

Section I : La Cour constitutionnelle
Art. 134

La Cour constitutionnelle juge: des questions relatives à la légitimité constitutionnelle des lois et des actes, ayant force de loi, de l’État et des Régions; des conflits d’attribution entre les pouvoirs de l’État, entre l’État et les Régions, et entre les Régions; des accusations portées, aux termes de la Constitution, contre le Président de la République.

Art. 135

La Cour constitutionnelle est composée de quinze juges nommés pour un tiers par le Président de la République, pour un tiers par le Parlement réuni en séance conjointe et pour un tiers par les magistratures suprêmes ordinaire et administratives.
Les juges de la Cour constitutionnelle sont choisis parmi les magistrats, même en retraite, des juridictions supérieures, ordinaire et administratives, les professeurs titulaires des facultés de droit et les avocats comptant vingt ans d’exercice de leur activité professionnelle. Les juges de la Cour constitutionnelle sont nommés pour neuf ans, à partir du jour où ils ont prêté serment, et ne peuvent être nommés une nouvelle fois.
À l’expiration de la durée du mandat, le juge constitutionnel cesse d’occuper sa charge et d’exercer ses fonctions. La Cour élit parmi ses membres, suivant les normes établies par la loi, son Président qui reste en fonction pour une période de trois ans et qui est rééligible, dans le respect toutefois de la date de cessation de ses fonctions de juge.
La fonction de juge de la Cour est incompatible avec celle de membre du Parlement ou d’un Conseil régional, avec l’exercice de la profession d’avocat, et avec toutes charges et fonctions prévues par la loi.
Seize membres tirés au sort sur une liste de citoyens remplissant les conditions requises pour être élus sénateurs, dressée par le Parlement tous les neuf ans au moyen d’une élection qui respecte les modalités établies pour la nomination des juges ordinaires, participent, en plus des juges ordinaires de la Cour, aux procès relatifs à la mise en accusation du Président de la République.

Art. 136

Lorsque la Cour déclare l’inconstitutionnalité d’une règle de loi ou d’un acte ayant force de loi, la règle de loi cesse de produire effet dès le lendemain de la publication de la décision.
La décision de la Cour est publiée et communiquée aux Chambres et aux Conseils régionaux intéressés, afin que, s’ils le jugent nécessaire, ils prennent des mesures dans les formes constitutionnelles.

Art. 137

Une loi constitutionnelle fixe les conditions, les formes, les délais dans lesquels des jugements de légitimité constitutionnelle peuvent être proposés, ainsi que les garanties d’indépendance des juges de la Cour.
Une loi ordinaire fixe les autres règles nécessaires à la constitution et au fonctionnement de la Cour.
Aucune voie de recours n’est admise contre les décisions de la Cour constitutionnelle.

 

 

 

C) Loi constitutionnelle n° 1 du 9 février 1948

Dispositions portant contentieux de la constitutionnalité et garanties d'indépendance de la Cour constitutionnelle (Journal officiel n° 43, 20 février 1948)

Article 1

La Cour constitutionnelle est saisie pour jugement des questions d'inconstitutionnalité des lois ou actes ayant force de loi, soulevées d'office ou par une partie à un procès ou non estimées manifestement sans fondement par le juge.

Article 2

Lorsqu'une région estime qu'une loi ou un acte ayant force de loi porte atteinte aux compétences que lui reconnaît la constitution, elle peut, sur résolution de l'exécutif régional, saisir la Cour d'une demande de contrôle de la constitutionnalité de cette norme dans les 30 jours de sa publication.
La loi d'une région peut également être attaquée pour inconstitutionnalité, non seulement dans les cas et suivant la procédure prévus à l'article 1 de la présente loi et à l'article 127 de la constitution, mais aussi par une autre région qui estime que cette loi porte atteinte à sa compétence. L'action est intentée après résolution de l'exécutif régional en ce sens prise dans les 60 jours de la promulgation de la norme attaquée.

Article 3

Les membres de la Cour constitutionnelle ne peuvent être destitués ou suspendus de leurs fonctions que par une décision de la Cour en cas d'incapacité physique ou civile ou pour manquement grave dans l'exercice de leurs fonctions.
Pendant la durée de leurs fonctions, les membres de la Cour constitutionnelle jouissent des mêmes immunités que celles reconnues aux membres des deux chambres du Parlement par l'article 68, alinéa 2, de la constitution. L'autorisation prévue par cet article est donnée par la Cour constitutionnelle.

Article 4

La présente loi constitutionnelle entre en vigueur au jour suivant sa publication au Journal officiel.
La présente loi, munie du sceau de l'État, sera reprise au Recueil officiel des lois et décrets de la République. Il est fait obligation à chacun de la respecter et de la faire respecter comme loi de l'État.

 

 

 

D) Loi n° 87 du 11 mars 1953

Titre II Question de légitimité constitutionnelle
Art. 23.

Lors d'un procès devant une autorité judiciaire, l'une des parties ou le ministère public peut soulever une question de légitimité constitutionnelle au moyen d'une requête spécifique, indiquant :
a) les dispositions de la loi ou de l'acte ayant force de loi de l'État ou d'une Région, entachées d'illégitimité constitutionnelle ;
b) les dispositions de la Constitution ou des lois constitutionnelles présumées violées.
L'autorité judiciaire, si l'arrêt ne peut être défini indépendamment de la résolution de la question de légitimité constitutionnelle ou n'estime pas que la question soulevée est manifestement infondée, rend une ordonnance par laquelle, se référant aux termes et motifs de la demande avec laquelle le question, ordonne la transmission immédiate des pièces à la Cour constitutionnelle et suspend la procédure en cours.
La question de la légitimité constitutionnelle peut être soulevée, d'office, par l'autorité juridictionnelle devant laquelle le jugement est pendant par une ordonnance contenant les indications prévues aux lettres a) et b) du premier alinéa et les dispositions visées à l'alinéa précédent.
L'autorité juridictionnelle ordonne que l'ordonnance de transmission des pièces à la Cour constitutionnelle soit notifiée par le greffe, lorsqu'elle n'a pas été lue dans le débat public, aux intéressés et au procureur de la République lorsque son intervention est obligatoire, ainsi qu'au Président du Conseil des ministres ou au Président du Conseil régional selon qu'il s'agit d'une loi ou d'un acte ayant force de loi de l'État ou d'une Région. L'ordonnance est également communiquée par le greffier aux présidents des deux chambres du Parlement ou au président du conseil régional concerné.

 

 

 

E) Le modèle italien de justice constitutionnelle

Franco GALLO - Président de la Cour constitutionnelle italienne
Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 42 - janvier 2014

II – Le contrôle incident

La voie incidente d'accès au contrôle de constitutionnalité a son fondement normatif dans l'article 1 de la loi constitutionnelle n. 1 de 1948, qui établit que "la question de conformité constitutionnelle d'une loi ou d'un acte ayant force de loi de la République, soulevée d'office, ou par une des parties au cours d'une instance et non considérée par le juge comme manifestement à rejeter, est renvoyée à la Cour constitutionnelle afin qu'elle rende sa décision".
Il est évident, eu égard au texte de la disposition évoquée – et le sens équivalent de l'article 23 de la loi no 87 de 1953 et de l'article 1 des Normes complémentaires concernant les procès devant la Cour constitutionnelle –, que l'identification des sujets pouvant soulever des questions de constitutionnalité impose une définition des notions de "juge" et d'"instance". À ce sujet, la Cour constitutionnelle a adopté un critère objectif : est considéré comme "juge" quiconque est investi, même de manière exceptionnelle et provisoire, d'une fonction d'application objective de la loi en tant que tiers indépendant des parties, même si celui-ci n'est pas titulaire d'une fonction juridictionnelle dans un sens subjectif. L'exercice, objectivement considéré, d'une fonction juridictionnelle, donne au sujet qui l'exerce la qualification de "juge", nécessaire pour qu'il puisse renvoyer une question incidente de constitutionnalité.
Le juge qui renvoie à la Cour la question – que nous appellerons pour simplifier le juge a quo, puisqu'il s'agit du juge "duquel" vient la question – doit satisfaire deux conditions sous peine d'irrecevabilité : la pertinence (rilevanza) et le caractère sérieux (non manifesta infondatezza) de la question. Pour une partie de la doctrine une troisième condition s'est ajoutée récemment, aux contours plus flous et qui en réalité devrait, à mon sens, plutôt se rapprocher du domaine de la pertinence : il s'agit de la nécessité pour le juge d'essayer de résoudre le doute sur la conformité constitutionnelle à travers une interprétation conforme à la Constitution.
Il convient désormais de traiter ces conditions de manière plus analytique.

 
A - Les conditions de recevabilité : les caractères pertinent et sérieux de la question

L'article 23 de la loi no 87 de 1953 prévoit que le juge doit surseoir à statuer et transmettre la question à la Cour constitutionnelle quand l'instance en cours implique de répondre préalablement à la question de constitutionnalité.
La première condition procédurale, appelée techniquement "pertinence" (rilevanza), ne permet au juge de renvoyer qu'une question concernant une disposition de loi applicable au contentieux concret. L'applicabilité nécessaire de la disposition déférée, à bien considérer les choses, est une conséquence directe et logique du caractère incident du contrôle de constitutionnalité. En effet, si l'on ne demandait pas l'application dans l'instance a quo de la disposition prétendument non conforme, le juge pourrait formuler des questions de constitutionnalité détachées des espèces où la loi est applicable, qui seraient donc abstraites ou hypothétiques. La pertinence garantit au contraire le caractère concret de la question et crée un lien entre le procès constitutionnel et le procès a quo ; ce lien peut être plus ou moins étroit, selon que l'on considère la pertinence soit comme l'applicabilité abstraite à l'instance de la disposition contestée, soit comme le caractère concrètement préjudiciel, c'est-à-dire l'influence effective qu'exerce la solution de la quaestio sur l'issue du procès a quo.
Quelle que soit l'acception admise de pertinence, il importe de souligner que le lien entre procès constitutionnel et procès a quo ne peut pas éliminer l'autonomie des deux instances. Les intérêts protégés dans les deux cas sont différents et non superposables. Dans le procès a quo, c'est l'intérêt subjectif et concret des parties d'obtenir un certain bien ou de ne pas subir une limitation de leur liberté par l'effet d'une loi inconstitutionnelle qui l'emporte. Dans le procès constitutionnel, c'est l'intérêt objectif pour l'ordre juridique de garantir la légalité constitutionnelle que l'on protège. Cela explique pourquoi la pertinence ne coïncide jamais entièrement avec l'intérêt à agir des parties dans l'instance a quo et la raison pour laquelle les incidents de cette instance n'influencent pas le procès constitutionnel qui, une fois commencé, continue son chemin et ne s'achève pas même dans le cas de l'extinction de l'instance a quo.
L'autre condition nécessaire, en plus de la pertinence, pour obtenir le renvoi par voie incidente est le caractère sérieux (non manifestement à rejeter) de la question. En exigeant une telle condition, le législateur de 1953 a voulu éviter que l'on puisse saisir la Cour de questions de constitutionnalité dépourvues de motifs sérieux et crédibles ou même manifestement fallacieuses ou formulées dans un simple but dilatoire.
Le caractère sérieux ne signifie pas qu'il puisse s'agir d'un simple doute sur la constitutionnalité de la part d'un "juge Hamlet" hésitant et perplexe, comme la Cour avait pu l'entendre au départ. Désormais, depuis les années 1980, la Cour ne demande pas au juge a quo une simple illustration des termes de la question, mais exige que l'ordonnance de renvoi présente une argumentation pourvue d'une crédibilité logique suffisante au soutien de la prétendue inconstitutionnalité. Le signe le plus évident du changement qui a eu lieu dans la notion de caractère sérieux apparaît dans la jurisprudence introduite par la décision no 356 de 1996 : sous peine d'irrecevabilité de la question, le juge de renvoi doit rechercher toutes les possibilités d'interprétation de la disposition attaquée qui la rendent conforme à la Constitution (on l'appelle interprétation d'adéquation). La Cour est arrivée à cette conclusion en partant du présupposé que les lois sont en principe déclarées non conformes à la Constitution non pas parce qu'il est possible d'en donner des interprétations divergentes par rapport à la Constitution, mais parce qu'il est impossible d'en donner des interprétations conformes à la Constitution.

 
B - L'absence d'un recours individuel direct de constitutionnalité

Nous avons déjà observé que tous les juges ordinaires des rangs inférieurs jusqu'aux juridictions suprêmes, ont dans notre système un rôle de "filtre" des questions de constitutionnalité, excluant celles qui ne sont pas pertinentes et déclarant dépourvues de fondement (non sérieuses) celles qui sont dénuées de toute consistance juridique. Ce n'est qu'après ce contrôle qu'ils peuvent saisir la Cour des questions de constitutionnalité.
Cette fonction de sélection préalable des affaires, confiée, répétons-le, à tous les juges de la République et non seulement aux juridictions supérieures, contrebalance presque entièrement l'absence dans le système italien de recours individuel direct de constitutionnalité afin de garantir les droits fondamentaux. L'expérience enseigne en effet que là où sont prévues des formes de recours direct, les cours constitutionnelles reçoivent un nombre très élevé de questions qui oblige à faire présélectionner les affaires à trancher par des formations de jugement restreintes ou même par des assistants de justice. Ces formations finissent ainsi par exercer la même fonction que les juges ordinaires dans le modèle italien, mais parfois sans avoir à motiver leurs choix. Il ne semble donc pas que l'absence de recours direct diminue en pratique la protection des droits. Il est en effet évident que la possibilité très large pour les citoyens de formuler leurs recours devant les juges ordinaires et l'obligation imposée à ceux-ci de motiver la décision de ne pas renvoyer une question de constitutionnalité demandée par les parties (décision, d'ailleurs, susceptible d'être contestée) ne constituent pas un véritable et important obstacle dans l'accès à la Cour constitutionnelle.
Par ailleurs, n'oublions pas que l'absence de recours direct est compensée en partie par la possibilité reconnue à tout citoyen d'un pays signataire de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme – et donc aux citoyens italiens également – de faire recours directement devant la Cour européenne des droits de l'homme.
Après avoir défini les modalités d'accès à la juridiction constitutionnelle, il s'agit maintenant d'examiner les règles du contradictoire dans le contrôle incident.

 
C - Le contradictoire dans le contrôle incident

Le contrôle incident est une procédure qui n'a pas une nature contentieuse et où la présence des parties n'est pas nécessaire : la procédure peut continuer même si les parties de l'instance a quo se désistent, parce qu'elle répond à l'intérêt de l'ordre juridique de garantir la constitutionnalité des lois et des autres sources de rang législatif.
Sont admises à se constituer devant la Cour seulement les parties qui étaient "formellement" présentes dans le procès a quo au moment de l'ordonnance de renvoi. Toute forme d'intervention d'un tiers n'est pas en revanche possible. Cette règle, actuellement toujours respectée, présente toutefois des exceptions liées à la spécificité de chaque affaire. En particulier, l'intervention des tiers a été déclarée recevable si :
a) l'intérêt d'être partie au contrôle de constitutionnalité apparaît quand la Cour s'autosaisit d'une question de constitutionnalité, c'est-à-dire quand, au cours d'un contrôle de constitutionnalité, la Cour émet une ordonnance pour soulever une autre question de constitutionnalité d'une loi qu'elle doit appliquer lors de ce contrôle (décision no 20 de 1982) ;
b) l'intervention dans le procès a quo de la personne qui a demandé d'intervenir dans le procès constitutionnel dépend de la réponse à la question soulevée (décision no 429 de 1991) ;
c) l'intérêt du tiers est immédiatement affecté par le rapport substantiel sur lequel l'éventuelle décision d'inconstitutionnalité exercerait une influence directe, tendant à causer un préjudice grave à la position subjective qu'il a fait valoir (on l'appelle "l'intérêt qualifié": décisions no 314 de 1992 et no 345 de 2005).
Au fondement de ces cas exceptionnels d'intervention des tiers, nous retrouvons la nécessité de garantir la protection juridictionnelle des droits et des intérêts légitimes affectés d'une façon particulière et spécifique par le contrôle de constitutionnalité. En accord avec cette tendance, la Cour a admis la présence au procès d'associations et organismes qui démontrent un intérêt institutionnel et juridiquement qualifié par rapport à l'objet de la question de constitutionnalité. Par exemple, la Cour a considéré comme recevable l'intervention du Conseil national des Barreaux (Consiglio Nazionale Forense) dans la procédure concernant la norme sur la grève dans les services publics fondamentaux, qui n'a pas été considérée comme applicable aux avocats (décision no 171 de 1996) ; l'intervention de la RAI (Radio-télévision italienne) dans la question relative à la constitutionnalité de la règlementation de la redevance audiovisuelle (décision no 284 de 2002) ; l'intervention du Comité olympique national italien (CONI) dans la question concernant la règlementation de la taxe unique sur les paris et sur le prélèvement de la part revenant au CONI (décision no 50 de 2004) ; l'intervention d'un individu "en son propre nom et en tant que parent d'un mineur", dans une question concernant la légitimité de l'apposition de crucifix dans les classes (ordonnance no 389 de 2004).

 

 

 

F) Décisions issues d’un contrôle a posteriori

Lorsque la Cour constitutionnelle italienne opère un renvoi au législateur, c'est rarement un signe de déférence, comme dans le cas du Conseil constitutionnel français ; plus souvent, il s'agit d'une véritable injonction du juge à un parlement défaillant.

Mis à jour le 08/09/2023