Groupes d'intérêt, contrôle de constitutionnalité depuis 2010

Groupes d'intérêt et contrôle de constitutionnalité en France depuis 2010. Conditions de "mobilisations constitutionnelles" et usages du recours QPC

La mise au jour des types et qualités de la saisine permet de mesurer l'ampleur des mobilisations constitutionnelles (I), tandis que l'usage et l'insertion des QPC au sein de mobilisations collectives montrent la diversité des pratiques (II).

I. Qualité et types d'une saisie de la QPC par les groupes d'intérêt

A/ Panorama de « mobilisations constitutionnelles » des groupes d'intérêt : un investissement différencié, diversifié et d'ampleur

Intégrer les recours QPC aux répertoires d'action des groupes d'intérêt, les penser comme un moyen pour la défense et la promotion collective d'intérêt induit de ne pas les dissocier des autres registres et formes d'action contentieuse. En ce sens, l'on se propose de qualifier de « mobilisations constitutionnelles » l'ensemble des différentes références au droit constitutionnel, quelles qu'elles soient, induites par une mobilisation collective en vue de la défense d'un intérêt particulier ou d'une cause. Cette définition générique pose d'abord que les QPC ne résument pas, à elles seules, le registre constitutionnel mobilisé par des groupes d'intérêt. Ensuite que celles-ci ne sont bien qu'une des formes d'actions contentieuses parmi d'autres au sein d'un répertoire d'action juridique. Enfin, que la mobilisation constitutionnelle peut être provoquée ou subie pour un groupe d'intérêt.

1. Une typologie des registres de « mobilisations constitutionnelles » des groupes d'intérêt

Deux registres de mobilisations constitutionnelles peuvent être distingués. Ces registres sont cumulatifs et non exclusifs. La mobilisation discursive fondée sur un référent constitutionnel consiste à proposer un cadrage juridique à partir d'un argumentaire constitutionnel lors d'une action d'influence, tel au parlement ou dans l'espace public. La mobilisation contentieuse prend corps dans ce que l'on se propose de désigner comme des « performances constitutionnelles »⁽⁹⁾. La notion de performance empruntée au socio-historien Charles Tilly⁽¹⁰⁾ ajoute un degré d'analyse dans la prise en compte des formes d'action des groupes d'intérêt et des mouvements sociaux. Là où les « répertoires » renvoient de manière abstraite aux moyens d'action disponibles et connus par les individus, les « performances » s'entendent comme moyens d'action en contexte. Elles définissent des « séquences d'interaction » entre les différents acteurs engagés, « composées d'échanges de coups » et qui confèrent aux formes d'action un sens spécifique⁽¹¹⁾. En d'autres termes, elles correspondent aux divers registres constitutionnels mobilisés au cours de l'action.

À l'issue de la mise en œuvre de la réforme qui met en place la QPC, il existe désormais en France, cinq « performances constitutionnelles » : la requête QPC, l'intervention comme tiers en tant qu'ami de la cour, l'observation en tant que partie directe ou indirecte au litige ou à l'instance, le parrainage de litige par requête en sous-main d'une saisine d'un.e citoyen.ne, d'une société, ou d'une collectivité territoriale,* *enfin le recours à la « porte étroite » via des contributions extérieures transmises lors d'une saisine a priori de la loi par les autorités politiques habilitées.

Les « pièces » en sociologie de l'action collective renvoient quant à elles aux formes concrètes et aux dispositifs engagés par les groupes d'intérêt. Dans la synthèse proposée ici, on ne procédera pas à une exposition exhaustive des différentes pièces mais notons, à titre illustratif, qu'à un premier requérant visible peut s'adjoindre un ou plusieurs requérants secondaires généralement regroupés par la seule mention « et autres » (seconde pièce du répertoire en plus du ou de la requérant.e principal.e), un groupe d'intérêt, plaignant à l'instance, devient défendeur en QPC (cons. const., déc. n° 2014-373 QPC du 4 avril 2014 Société Sephora face aux fédérations syndicales de salarié.e.s) ce qui fonde une autre pièce possible. Au final, 15 pièces constitutives des cinq performances ont pu être répertoriées comme forme d'action contentieuse. Si l'on y ajoute les mobilisations discursives, dès lors peuvent être relevées 16 manières différentes d'agir par mobilisations constitutionnelles pour les groupes d'intérêt en France⁽¹²⁾.

2. La répartition de la mobilisation : quels groupes d'intérêt recourent à la QPC ?

La teneur des débats parlementaires lors de l'examen du texte de révision constitutionnelle devant l'Assemblée nationale en mai 2008 rappelle que les dispositifs de création d'une QPC sont explicitement conçus comme au service d' « un accès des citoyens à la justice constitutionnelle ».

Or, premier constat significatif, comme en témoignent les pièces du répertoire citées plus haut, le droit constitutionnel a bien été saisi par les groupes d'intérêt. Cet investissement des groupes d'intérêt s'exprime autant par la diversité des formes prises par leur action que par son intensité. Les chiffres suivants résultent d'une évaluation sur l'ensemble des décisions QPC de 2010 à 2019 (supra protocole).

Le public cible de la réforme de 2008 ne représente qu'un peu plus de la moitié seulement des décisions (56 % de requêtes émanant des citoyen.ne.s). Un peu moins d'un quart des saisines émanent de sociétés (+23 %) et pas moins de 14 % proviennent des groupes d'intérêt, auxquels s'ajoutent différentes structures publiques ou para-publiques ainsi que les collectivités territoriales (pour + de 6 %). Ce taux de requête des groupes d'intérêt augmente légèrement (+16 %), si l'on tient compte des décisions pour lesquelles un ou plusieurs groupes d'intérêt agissent à titre secondaire associé à un autre type de requérant principal (citoyen.ne ou société).

Ces données ne permettent pas cependant de prendre la mesure de l'action constitutionnelle engagée dès lors que des groupes d'intérêt ont aussi été enrôlés par la procédure, en tant que partie au procès ou lorsqu'ils sont intervenus en amis de la cour. Au total, selon notre relevé, sur dix ans, près de 600 performances de groupes d'intérêt ont été menées au cours d'une procédure QPC, alors même qu'ils ne concernent que 14 % des requêtes QPC. Ainsi si l'on intègre différentes structures, les établissements publics et les collectivités territoriales⁽¹³⁾, 45 % des décisions ont donné lieu à l'engagement, à un titre ou à un autre, de groupements d'intérêt dans le cadre du recours juridique. Ce constat, consacre les groupes d'intérêt comme des acteurs majeurs de la QPC.

Le deuxième enseignement porte sur les catégories de groupes d'intérêt mobilisés. Si l'on additionne les entreprises aux organisations professionnelles, associations de revendications au sein du champ économique, le secteur économique représente un peu plus d'un quart des requêtes (+ 26 %). Rapportée à l'ensemble des décisions, la requête directe des groupes de cause n'en représente donc également qu'une infime minorité (7,5 %). Ce chiffre étaye la double hypothèse d'une saisine qui ne se restreint pas à des groupes de défense de droits sociaux ou collectifs, portés par les syndicats de salarié.e.s ou des groupes d'intérêt « juristes », et d'une mobilisation constitutionnelle engagée au service de la défense de droits acquis, notamment par des acteurs économiques. Elle confirme les lois tendancielles des recours constitutionnels déjà relevées dans d'autres contextes, notamment par la littérature de la science politique américaine : si l'on s'en tient à l'ensemble des requêtes émanant principalement d'un groupe d'intérêt, et compte tenu du cadre imparti à la QPC au service de la défense et de la garantie des droits et des libertés protégées par la Constitution, les groupes de cause dominent. Ils représentent cette fois-ci plus de la moitié des groupes d'intérêt requérants (51,4 %). Parmi ces groupes, la défense des droits individuels et des libertés publiques, la défense de l'environnement, sont les deux champs les plus mobilisateurs (avec respectivement 14 et 11 % des requêtes des groupes d'intérêt). Les groupes d'intérêt économiques se singularisent pourtant en ce que, proportionnellement, ils sont plus représentés que les syndicats de salarié.e.s (respectivement 24,3 % contre 18,7 %).

La troisième évaluation chiffrée concerne la performance relative aux actions en intervention (par dépôt de mémoire et plaidoirie, en soutien ou en opposition à la position défendue par le ou la requérant.e). Cette performance est la plus utilisée par les groupes d'intérêt (51 % de l'ensemble des mobilisations répertoriées) parmi l'ensemble des formes de mobilisation QPC (les requérant.e.s principaux.ales n'en représentent que 20 %).

La comparaison entre les deux types de performance constitutionnelle (requête et mémoire en intervention) permet alors de revenir sur l'hypothèse posée dans la littérature américaine selon laquelle le passage par la voie de « l'ami de la Cour » viendrait pallier le manque de ressources nécessaires pour agir comme requérant (en action directe ou en soutien). La thèse avancée dans cette littérature est qu'un ensemble de contraintes en termes de capacité à agir, de ressources en personnel ou financières, contrevient à l'usage de la requête directe en contentieux. Le relevé systématique sur la décennie montre bien une différence notable d'investissement des groupes de cause (67 % des groupes agissant en intervention) au détriment des groupes d'intérêt économiques (10 %) d'autant que les groupements des professionnel.le.s du droit (syndicats de magistrat.e.s et d'avocat.e.s) peuvent intervenir aux côtés des groupes de cause et pas uniquement au titre d'une défense d'un intérêt corporatif et catégoriel. Ces premiers résultats confirment l'importance de cette voie pour les groupes d'intérêt et étayent les analyses critiques qui, à l'encontre d'une logique de choix rationnel, contestent la liberté de choix des modes d'action entrepris qui dépendent fondamentalement de l'identité des groupes et des intérêts défendus ; les données recueillies récusent indéniablement la perception d'une action collective comme résultant d'un simple « venue shopping » (un libre stock à disposition).

La dernière performance relevée relative à une observation d'une des parties ou du fait d'un intérêt spécialisé montre un rapport cette fois relativement équilibré en trois tiers entre les groupes d'intérêt économiques (29 %), de salarié.e.s (37 %), et de cause (29 %) ; cette répartition relativement équitable laisse supposer des logiques d'action cette fois-ci inhérentes à des enjeux de type sectoriels, l'importance des syndicats de salariés tient ainsi à la place tenue par le contentieux en droit social. Enfin, le relevé de la qualité des groupes d'intérêt requérants secondaires confirme l'interprétation de l'importance de se saisir du droit pour les groupes de cause.

À ces premiers constats s'adjoint une analyse des variations d'agrégation de groupes d'intérêt selon les catégories d'interventions entreprises.

B/ L'apport d'une analyse multivariée des types de corrélation entre les modalités d'action

Les remarques suivantes s'appuient cette fois-ci sur une analyse économiste des décisions. En ce qui concerne les mémoires en intervention des groupes d'intérêt, les associations de défense de causes sont très présentes et déposent 28 mémoires en intervention pour 100 QPC. Les collectivités territoriales sont également actives dans les mémoires en intervention (15,6 mémoires pour cent QPC), suivies par les professions juridiques (4,6), les groupes d'intérêt économiques (4,0) les établissements publics (2,2) et les syndicats (2,1).

Le nombre d'observations en intervention a été estimé à l'aide d'une régression linéaire ainsi qu'à l'aide d'un modèle « Poisson » étant donné la nature de la variable étudiée⁽¹⁴⁾. Le nombre d'observations en intervention a été croisé avec le nombre de mémoires déposés en faveur de chacune des parties. On observe une relation statistique positive et significative entre le nombre de mémoires déposés en faveur des requérant.e.s et le nombre de mémoires en intervention : plus une affaire a reçu de mémoires en faveur des requérants, plus elle a de chance d'avoir des mémoires en intervention. On a contrôlé pour des effets « année » et pour le canal de saisine du Conseil constitutionnel. On n'observe pas de différence significative dans les mémoires en intervention entre les affaires provenant des juridictions civiles et les affaires d'origine administrative. Sont contrôlés également pour d'éventuels effets d'augmentation des mémoires en intervention au cours du temps. Le coefficient est du signe attendu (i.e., positif) mais la significativité est variable en fonction des spécifications. Le faible niveau de significativité peut être lié au fait que l'inflation de la QPC n'est pas linéaire (augmentation très forte en 2017 et 2018). L'effet de la qualité du ou de la requérant.e a également été introduit. On observe principalement deux requérantes dont les requêtes sont associées à davantage de mémoires en intervention : les sociétés et les collectivités territoriales. Enfin, un contrôle est opéré pour la présence de groupes d'intérêt parmi les requérants et parmi les parties associées à la requête. Il ressort que lorsque des groupes d'intérêt liés aux professions juridiques ou à la défense de cause sont présents, il y a significativement plus de mémoires en intervention.

Cette analyse statistique montre principalement deux résultats empiriques importants pour notre étude : on observe davantage de mémoires en intervention (i) quand le ou la requérant.e est une collectivité territoriale ou une entreprise et (ii) quand un groupe d'intérêt de professions juridiques ou de défense de cause sont associés à la requête. Concernant le premier résultat, l'analyse statistique n'arrive pas ici à discriminer les raisons pour lesquelles on observe une relation positive entre observations en faveur des requérant.e.s et mémoires en intervention.

En ce qui concerne la relation positive entre la présence de groupes d'intérêt de professions juridiques ou de défense de cause et le nombre de mémoires en intervention, on observe dans le modèle linéaire que les coefficients associés sont égaux à 0,460 et 0,624. Ceci reflète que la présence de groupes d'intérêts parmi ces deux-là augmente en moyenne de un le nombre de mémoires en intervention. Il n'est pas surprenant de constater cette relation en ce qui concerne les professions juridiques, dans la mesure où leur expertise leur permet plus facilement de s'approprier la procédure juridique du Conseil constitutionnel, même si cela n'épuise pas l'explication. En ce qui concerne les groupes de défense de cause, il est fort probable que les associations se joignent à la procédure quand elles ont une expertise sur le sujet. Il est également possible que l'association de ces groupes d'intérêt à la procédure reflète les sujets de société sur lesquels ces groupes veulent attirer l'attention/ que ces groupes travaillent à mettre à l'agenda public (particulièrement saillants, ce qui est naturellement associé à davantage de mémoires en intervention).

L'on a cherché également à spécifier qualitativement cette fois-ci une zone d'ombre de l'action QPC des groupes d'intérêt qui n'entre dans aucune forme juridique procédurale et qui s'avère pourtant non négligeable.

C/ Sur une « zone d'ombre » des QPC : le parrainage de litige

Mobilisé dans la littérature anglo-saxonne pour spécifier la variété des formes de recours au droit par les groupes d'intérêt⁽¹⁵⁾ et tenter d'établir des distinctions entre groupes représentant des « défavorisé.e.s » et groupes représentant des « puissant.e.s », le parrainage de litige (sponsorship litigation) est décliné sous deux formes : le parrainage « direct » de litige et le dépôt d'amicus curiae, soit le soutien à la mise sur pied et au déroulement d'une procédure contentieuse d'un côté, l'intervention à la marge de cette procédure de l'autre, cités plus haut en termes de performances différenciées.

Plusieurs modalités ont été dès lors observées.

1. Une association derrière une association

L'hypothèse d'« acteurs invisibles » peut concerner l'existence d'une ou de plusieurs associations derrière la présence formelle d'une association partie à l'instance. Dans la décision du Conseil constitutionnel du 24 février 2012⁽¹⁶⁾, l'association « La Coordination pour la sauvegarde du bois de Boulogne », dont l'objet social est notamment de protéger les espaces verts dans le bois, conteste un permis de construire accordé à la Fondation d'entreprise Louis Vuitton. À y regarder de plus près, sont regroupées dans cette structure plusieurs associations membres, notamment des associations de protection du cadre de vie. Ainsi, le président de la Coordination est également à la tête d'une association créée dans les années 60 en vue de la protection du cadre de vie du XVI^e arrondissement. Se voient alors mêlés, derrière la présence formelle d'une unique association à l'instance, divers acteurs, et plusieurs types d'enjeux d'ordres environnementaux et de protection du cadre de vie.

2. Des associations professionnelles derrière la défense d'une cause

L'un des parrainages directs de litige porté par des groupes d'intérêt de juristes se déploie dans les QPC sur la garde à vue soulevées dès l'instauration de la procédure, entre les 1^er et 4 mars 2010, qui donneront lieu aux décisions n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010. Un ensemble d'avocat.e.s, issu.e.s de divers barreaux (Lyon, Paris, Dijon, Marseille...), soulève des QPC ayant trait, pour faire court, à la présence et au rôle de l'avocat.e en garde à vue. Aucune organisation n'apparaît formellement dans le dossier contentieux même si, lors de l'audience publique au Conseil constitutionnel, l'un des avocats dit explicitement s'exprimer au nom de la Conférence du barreau de Paris. Au vu du nombre d'avocat.e.s impliqué.e.s, de leur provenance géographique diversifiée, c'est clairement d'une mobilisation collective organisée dont il s'agit, ce que la similarité d'un ensemble de mémoires de saisine QPC vient corroborer : des modèles de mémoire ont circulé, certains comportant des espaces vierges où l'avocat.e a rempli à la main le nom du ou de la prévenu.e. L'enquête met en lumière la présence de plusieurs groupes d'intérêt ayant parrainé ces litiges, au rang desquels la Fédération nationale des unions de jeunes avocats (FNUJA) et les ordres d'avocat.e.s. La FNUJA, apparaîtra formellement dans une QPC sur la garde à vue examinée par le Conseil constitutionnel en 2011⁽¹⁷⁾, se portant intervenant volontaire. En mars 2010, cette possibilité n'est pas encore ouverte par le règlement intérieur QPC, ce pourquoi le parrainage est probablement la seule manière pour certains groupes d'intérêt d'apporter leur soutien au litige.

3. Une institution aux côtés et derrière une collectivité

L'introduction de la possibilité d'être un tiers-intervenant peut permettre de concilier les deux parrainages, direct et indirect. On le voit quand une organisation entend encourager, soutenir et orienter l'action d'un.e justiciable tout en n'hésitant pas, parallèlement, à exprimer ouvertement à travers un mémoire en observation, sa position de soutien à la requête en inconstitutionnalité d'une disposition législative. Autrement dit, le parrainage n'est pas nécessairement confiné et pas exclusif d'une action d'association à la requête (et inversement). Dans ces conditions, l'organisation procédant au parrainage renforce son implication dans l'affaire traitée. Ce fut le cas d'une saisine du Conseil constitutionnel au sujet d'une QPC posée en février 2018 par la commune de Ploudiry avec le Centre de gestion de la fonction publique territoriale du Finistère (CDG 29). Confrontée à un déféré préfectoral qui conteste sa délibération relative à la mise en place d'un régime indemnitaire (RIFSEEP) au profit de ses agent.e.s, cette commune a défendu sa position et a soulevé une QPC en retour. C'est bien le CDG « qui a fait tout le boulot » comme le reconnait l'une des personnes interrogées. C'est lui qui a convaincu la commune de ne pas retirer sa délibération après le déféré préfectoral et de soulever une QPC. Ce parrainage a finalement procédé d'une véritable délégation de la gestion de la procédure à l'organisation qui se sentait mise en cause et qui entendait ainsi faire de ce cas un exemple du bien-fondé de son interprétation (test-case).

4. Un syndicat derrière un citoyen

L'hypothèse de la désuétude du parrainage caché de litige du fait de l'ouverture de la procédure au tiers intervenant est donc aussi posée. Pourtant le ou la requérant.e par procuration demeure toujours possible lorsqu'un groupe d'intérêt soucieux d'aider un.e de ses membres, en termes de soutiens d'expertise ou financier pour des questions de « politique » de l'organisation ne souhaite pas apparaître formellement dans la procédure. La CGT-FO, par la voie de son service juridique, a confirmé pour sa part avoir déjà utilisé cette pratique.

II. Les modalités d'une saisie de la QPC par les groupes d'intérêt

L'analyse du recours à la QPC par les groupes d'intérêt permet plus largement de revenir sur l'arme que représente le droit dans le cadre des mobilisations collectives ainsi que sur les usages différenciés d'un tel recours.

A/ La QPC au sein du répertoire d'action collective

La mobilisation du droit peut intervenir dans le cadre d'une suite d'actions volontairement engagées afin d'influencer la décision. Le recours à l'activisme judiciaire, et plus spécifiquement à la QPC, participe ici d'un épisode de mobilisation caractérisée par une suite d'événements combinés ou successifs, qu'il s'agisse d'une stratégie de lobbying prolongé par un recours contentieux ou d'une mobilisation protestataire fondée sur un répertoire d'action publique. Néanmoins, le recours QPC peut également intervenir sans lien direct avec une stratégie d'action, il manifeste dès lors bien souvent la volonté de bloquer l'application d'une norme juridique et concrétise un engagement nouveau qui ne traduit aucunement un processus rationnel dans le cadre d'une campagne d'action collective en cours, pensée, construite et engagée dès le processus d'élaboration de la loi. La mise au jour de ces actions QPC permet aussi de mieux comprendre les interprétations différentes au sein de la littérature entre les auteur.e.s qui intègrent l'activisme judiciaire comme une forme de lobbying et celles et ceux qui entendent différencier le lobbying du recours au droit. Comme les différents cas suivants aident à le démontrer, l'opposition traduit moins une opposition sur les caractéristiques du phénomène que des cas de figure différents. La QPC peut s'inscrire dans un continuum d'actions collectives ou procéder d'une action ponctuelle originale.

1. Les groupes d'intérêt économiques : une action autonome sur la mise en œuvre de la loi plutôt qu'une prolongation du lobbying ?

Hors cas exceptionnel, telle la mobilisation professionnelle des taxis, l'action en QPC des groupes d'intérêt économiques ne relève pas des formes d'action conflictuelle et protestataire (par scandalisation ou recours au nombre par pression de la rue notamment). Le recours au droit, pour les groupements économiques, s'inscrit pleinement dans un « répertoire d'action feutré ». Il fait référence au fait que l'action en justice est susceptible de prolonger le lobbying établi auprès des autorités publiques mais aussi que le cadre d'action juridique en tant que tel s'accompagne d'une faible publicisation et ne vise pas en priorité à médiatiser l'affaire. Sur les dix ans passés, hormis l'Association française des entreprises privées (AFEP), aucun groupe d'intérêt économique n'est intervenu comme requérant principal dans plus d'une décision QPC rendue, ce qui manifeste un engagement mené pour la quasi intégralité des acteurs économiques lors d'un conflit ponctuel et caractérise la mobilisation constitutionnelle des groupes d'intérêt économiques comme un champ d'action fractionné.

De nombreux recours QPC émanent d'acteurs locaux (tel le syndicat des médecins d'Aix et Région (SMAER), la Chambre de commerce et d'industrie de Brest...) qui n'ont pas participé aux actions d'influence lors de l'élaboration de la norme juridique contestée. Cette autonomisation entre lobbying et recours au droit est notable également lorsque le dispositif déféré relève d'une loi plus ancienne (_cf. _le recours du Syndicat français de l'industrie cimentière et de la Fédération de l'industrie du béton qui contestent en mars 2013 la conformité à la Constitution de dispositifs de la loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie). Il apparaît dès lors que dans de nombreux cas c'est au moment de la mise en œuvre de la loi que la prise de conscience des effets de certains dispositifs intervient et que l'action de contestation de la réforme établie est dès lors menée. Ainsi dans le cas de la décision n° 2016-605 QPC du 17 janvier 2017 qui voit intervenir la Confédération française du commerce de gros et international, c'est lorsque l'obligation de reprise des déchets issus de matériaux, produits et équipements de construction s'applique que le recours contre la conformité de la loi d'août 2015 relative à la transition énergétique est engagé. Les premiers résultats laissent à penser de surcroît que l'autonomie du recours QPC des groupes d'intérêt économiques le définit également comme une action collective spécifique de mise en œuvre et non une stratégie de conflit législatif continué par d'autres moyens. La différenciation entre les recours QPC des groupes de cause qui sont susceptibles de s'insérer dans une campagne d'action et des groupes d'intérêt économiques est ici d'autant plus marquée. Cette loi tendancielle ne signifie pas que dans quelques cas de figures la mobilisation constitutionnelle s'accompagne d'autres formes d'actions, mais cette combinaison des répertoires demeure bien l'exception.

2. L'expertise en campagne(s) : des mobilisations d'universitaires comme « requérant-pilote »

La loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités a donné lieu quant à elle à une importante mobilisation qui permet de spécifier la combinaison d'une mobilisation collective catégorielle qui s'adjoint d'un recours au droit fondé sur une ressource d'expertise. La Conférence des présidents d'université et la Conférence des doyens d'université a soutenu la réforme menée. L'opposition s'est organisée autour de certains syndicats qui exigeaient « *une réforme affranchie des logiques de mise en concurrence systématique des personnels et des structures *». Deux collectifs de professeurs d'université se sont alors constitués. Le collectif pour la défense de l'université s'est fondé sous régime d'association loi 1901. L'autre collectif (Jean C. et autres) constituait un regroupement de fait de plusieurs professeurs qui attaquaient le même décret. Ces deux entités, qui ont vu le jour avec le projet de décret, étaient organisées autour de la défense de l'idée que le recrutement et la carrière des professeurs d'université devaient être décidés par des instances qui ne comprenaient que des enseignants du même rang académique selon « l'exigence d'une représentation propre et authentique des professeurs d'université ». Le Collectif pour la défense de l'Université et les universitaires qui posaient ces questions étaient ce que l'on peut appeler des « requérants-pilotes »⁽¹⁸⁾. Cette notion signifie que l'action contentieuse constituait une technique de défense de leur cause comme le démontrent plusieurs motions adoptées par le collectif pour la défense de l'Université. Ces motions évoquaient l'action juridictionnelle comme une méthode pour faire échouer la réforme.

Ces collectifs ont pu utiliser les ressources du recours pour excès de pouvoir pour porter leur objectif politique. En raison de la large ouverture de l'intérêt à agir, celui-ci peut constituer un relai intéressant pour une instrumentalisation militante de la justice. Ainsi, si le collectif pour la défense de l'université était constitué en association de loi 1901 et que son intérêt à agir était évident, la première question de constitutionnalité concernant le comité de sélection est issue de plusieurs recours initiés par Jean Combacau et d'autres professeurs qui n'étaient pas constitués en association mais avaient introduit des recours individuels. Dans ce second cas, en raison de l'absence de consécration d'une action de groupe en la matière, le Conseil d'État a admis la défense, par plusieurs professeurs d'universités, personnes privées, d'intérêts qui concernent la catégorie à laquelle ils appartiennent.

3. Le recours à la QPC dans des luttes confinées

Les recours constitutionnels menés par France Nature Environnement s'inscrivent difficilement dans un répertoire d'action plus large, soulignant l'autonomie de ce type de recours contentieux, celui-ci se mêlant peu à d'autres modes d'action. Par exemple, la combinaison avec l'arme médiatique est peu utilisée et jugée peu pertinente. En effet, les enjeux soulevés par le contentieux constitutionnel de l'environnement, parfois très techniques, sont difficilement traduisibles en dehors des prétoires. De la même manière, le recours contentieux est de plus en plus privilégié et se voit autonomisé par rapport au lobbying. Ce qui confirme le constat de dissociation relevé plus haut pour les groupes d'intérêt économiques. A plusieurs reprises au cours des entretiens, les juristes de France Nature Environnement font une autocritique sévère sur leur action de lobbying à destination du Conseil constitutionnel mais plus largement à destination de toutes les autorités en charge de l'édification ou de l'application du droit de l'environnement : « On constate que ça ne sert à rien le plaidoyer qu'on fait. Que ce soit sur l'autorité environnementale, sur l'autorisation environnementale, sur la participation du public, quand on voit tous les reculs de la législation en ce moment, on est très mauvais. On n'arrive pas à se faire entendre » (entretien, juriste salariée à France Nature Environnement). Cette autocritique est à lier à une méfiance à l'égard du rôle d'influence, jugé quant à lui efficace, joué par les acteurs économiques non seulement sur les responsables politiques mais également sur les membres de juridictions et notamment du Conseil constitutionnel.

La saisie de la QPC peut également s'analyser dans le cadre des luttes d'institutions, et tout particulièrement dans celles qui mettent aux prises l'État et les collectivités locales. Fréquentes au moment de l'élaboration des réformes territoriales, ces luttes se prolongent également au travers de toute une série d'enjeux touchant aux domaines de compétences des collectivités et à leurs intérêts. Ces luttes ont pour caractéristique, le plus souvent, de demeurer sinon confinées, du moins discrètes. Leur ouverture sur le public est relativement limitée. Dans ces cas, la QPC apparaît bien comme un registre possible de ces luttes avec deux performances distinctes.

D'un côté, la QPC constitue dans une « lutte » un outil d'action complémentaire susceptible d'être mobilisé de manière spécifique. Là, elle intervient comme une séquence singulière pour peser sur une lutte d'institutions ou pour la rejouer. C'est le cas avec les QPC posées collectivement par les conseils départementaux dans les années 2010. Menacés lors des différents processus réformateurs des années 2010, confrontés à un effet de ciseaux budgétaires avec la hausse des dépenses d'aide sociale, les conseils départementaux ont mené de multiples actions pour défendre leur existence. Dans cette perspective, les diverses requêtes en QPC au sujet de différentes prestations sociales s'inscrivent dans cette suite de « coups ». Elles contribuent à faire exister l'institution départementale dans des controverses. Cela confère de fait un caractère de généralité à la performance constitutionnelle en associant la contestation d'une disposition circonscrite à une mobilisation de maintenance institutionnelle.

D'un autre côté, la QPC apparaît comme un registre d'action parmi d'autres. Elle ne circonscrit pas une séquence mobilisatrice en tant que telle, mais se déploie en parallèle d'autres actions qui suscitent, au demeurant, l'investissement le plus fort du groupe. Dans ce cas, la performance constitutionnelle reste plus discrète et largement déléguée, en interne, à un « expert ». C'est le cas, par exemple, de la QPC déposée par la Communauté d'agglomération du Grand Senonnais pour contester la répartition d'une dotation d'intercommunalité.

B/ Les usages différenciés de la QPC : au-delà de la défense des droits et des libertés fondamentales, pour(quoi) mener une mobilisation constitutionnelle ?

Notre intention est moins de définir les motivations, de présenter les arguments juridiques, selon une analyse propre à la dogmatique juridique, que de préciser la manière dont les différentes catégories de groupes étudiés se saisissent du recours QPC.

1. Rapport(s) au droit positif : l'engagement des groupes de cause

Les recours constitutionnels menés par France Nature Environnement relèvent d'enjeux qui restent principalement internes au champ juridique. En cela, le recours peut avoir pour but de défendre l'état du droit positif. C'est par exemple le cas dans la décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2017⁽¹⁹⁾ relative à l'obligation pour les acteurs économiques de reprise des déchets issus de matériaux, produits et équipements de construction, contentieux au cours duquel France Nature Environnement est intervenue pour défendre le dispositif juridique de reprise des déchets. De plus, le recours devant le Conseil constitutionnel, dans une logique « proactive », peut chercher à modifier l'état du droit positif. Il s'agit par exemple des contentieux sur la participation du public⁽²⁰⁾. Enfin, et surtout, l'action devant le Conseil constitutionnel de France Nature Environnement participe à l'objectif de rendre la norme juridique constitutionnelle opérante. En effet, il faut réinscrire l'usage du recours constitutionnel par France Nature Environnement dans l'enjeu de constitutionnalisation du droit de l'environnement, et notamment d'explicitation de la portée des différents articles de la Charte de l'environnement, dont l'association a participé à l'élaboration. L'association cherche ainsi à faire expliciter la portée de la Charte par le Conseil constitutionnel afin que celle-ci n'en reste pas à une déclaration de principe, sans portée juridique. Autrement dit, pour citer une enquêtée, « un texte qui n'est pas appliqué ne sert à rien » (salariée juriste à France Nature Environnement). Les contentieux constitutionnels menés par l'association peuvent ainsi être vus comme des « coups d'essai » afin de donner une portée juridique aux articles et alinéas de la Charte, pour ensuite fonder d'autres recours constitutionnels (exemple de l'article 7 sur la participation du public) ou encore réutiliser les considérants de la décision dans d'autres types de contentieux (civils, pénaux et administratifs).

2. Les groupes d'intérêt économiques : des logiques de l'entre-soi

Le principal résultat de l'analyse des mobilisations QPC des groupes d'intérêt économiques aboutit à préciser comment les contentieux visent à assurer une rente de situation et à obtenir des gains contre un autre adversaire du champ économique plutôt qu'à revendiquer de nouvelles garanties et à protéger ses droits face à l'État. Plus de la moitié des mobilisations QPC du corpus requérant principal étudié relève de cette lutte que l'on peut qualifier d'infra-sectorielle. En d'autres termes, la mobilisation constitutionnelle des groupes d'intérêt économiques loin de viser à préserver des droits garantis en faveur d'un intérêt économique constitue à ce jour prioritairement un mode de régulation des rapports économiques. En atteste également la faiblesse des cas où des parties non économiques (partenaires sociaux, individus, associations de défense de cause) sont directement engagées dans leur contentieux (moins de 20 % du corpus). L'action des groupes d'intérêt porte donc moins sur la protection d'un ordre économique que sur sa régulation. En cela, la mobilisation constitutionnelle des groupes d'intérêt économiques définit clairement une logique de l'entre-soi.

Dans ce cadre, trois types de logiques de lutte peuvent être distingués. Le premier concerne l'usage du recours afin de résoudre la compétition sur un segment de marché économique. Le deuxième renvoie à la « politique de maintenance » menée par les organisations représentatives. Toute une tradition d'analyse⁽²¹⁾ des organisations patronales et de défense du secteur économique, réinvestie récemment notamment au sein des études européennes, montre que l'activité politique d'un groupe d'intérêt n'est pas uniquement centrée sur la logique d'influence d'une décision publique et de pression sur les autorités politiques mais vise aussi au « maintien de l'organisation » et se manifeste notamment par des actions menées en direction de ses membres, de ses adhérent.e.s ou du public attentif. La logique de maintenance renvoie aux activités orientées en faveur de l'organisation afin de maintenir sa place au sein du système de représentation d'intérêts. L'action juridique vise donc ici à trancher une lutte concurrentielle dans la représentation du champ économique ; même si la défense de l'assise de l'organisation vise bien indirectement à établir la défense des représenté.e.s, l'enjeu de maintenance prévaut sur la logique d'influence.

Le dernier type de logique de mobilisation constitutionnelle porte sur la régulation dans le cadre d'une « politique de capture ». Les travaux de politiques publiques et d'économie politique ont depuis les années 1960 cherché à caractériser certains types de relations établies entre groupes d'intérêt et décideur.e.s publics.ques en spécifiant l'inégalité de ressources détenues par les acteurs privés. L'une des thèses avancées porte sur les risques que certains domaines de politique publique puissent être contrôlés par un groupe d'intérêt, qui oriente les réglementations à son avantage et contrôle le droit d'entrée au secteur et à l'accès aux décideurs. Les décisions Uber permettent d'observer dans quelle mesure la mobilisation constitutionnelle peut intervenir comme dispositif d'une telle velléité de capture car le recours QPC prolonge ici les luttes pour l'hégémonie du marché et la détermination des règles d'entrée. Les différentes fédérations et syndicats professionnels du secteur entrent en jeu pour peser non seulement sur la définition des règles d'accès au marché mais encore pour la détermination du statut d'interlocuteur légitime des autorités publiques⁽²²⁾.

3. Sur un usage tactique : sauver la face

Pour poursuivre la réflexion sur les usages variés d'une saisie de QPC, et notamment sur les logiques de maintenance, il faut y ajouter des usages tactiques. Ceux-ci visent à satisfaire un public qui va au-delà des seuls membres de l'organisation. L'usage tactique se définit eu égard à des rapports de forces. Il s'entend comme une performance visant au mieux à infléchir des équilibres, ou plus souvent à les stabiliser. C'est dans cette dernière perspective que s'éclaire la saisie d'une QPC par des institutions territoriales fragilisées par l'application de règles et qui verront entre autres dans la performance constitutionnelle un moyen de « sauver la face ». La QPC est soulevée dans le cadre d'une contestation d'un déféré préfectoral portant sur une délibération municipale. Le déféré concernait une délibération ayant été validée par un organisme faisant office de conseil auprès de la collectivité. Le déféré est dès lors apparu comme une mise en cause de la qualité du conseil prodigué et, même, d'une lecture partielle des textes de loi par cet organisme. Pour autant, bien que conforme aux textes, l'application de la règle continuait à revêtir un caractère d'injustice pour l'organisme conseil : il fallait alors « contourner le texte et le seul moyen c'est de tenter plus haut via la QPC » (entretien, novembre 2019). C'est dans ce contexte que l'organisme conseil s'est engagé à soutenir la saisie d'une QPC qui a pu être le moyen de conserver une ligne directrice (l'opposition à une conception préfectorale) en changeant de scène de contestation. Cet organisme a alors pu continuer à inviter la collectivité à ne pas céder face au déféré préfectoral. Ce cas montre ainsi qu'en cours de dynamique contentieuse, la QPC offre une nouvelle perspective pour renouveler, sous un autre angle, une différence d'interprétation.

Cet exemple révèle bien les usages tactiques qui peuvent être faits d'une QPC au cours même d'une controverse et en quoi elle offre des « passes » pour l'action⁽²³⁾. En d'autres termes, l'usage tactique n'est pas (nécessairement) planifié à l'avance, mais se dévoile progressivement pour tenir une ligne et un crédit face à des associés.

Conclusion

Le temps relativement court de l'enquête engagée ainsi que des contraintes d'accès aux sources ont limité certains résultats. Les requêtes QPC déposées qui n'ont pas passé le filtre du Conseil d'État et de la Cour de cassation, et qui n'ont ainsi pas fait l'objet d'une décision du Conseil constitutionnel, n'ont pas été investies. Ce travail appellerait également à un élargissement de l'enquête qualitative vers d'autres catégories de groupes.

Plusieurs caractéristiques générales ont néanmoins d'ores et déjà pu être relevées.

• Dans une majorité des secteurs d'activité et de revendication, les membres des groupes d'intérêt interrogés perçoivent le dispositif comme une réelle avancée pour les justiciables et l'ont intégré aux outils disponibles. Même les organisations parmi les plus réticentes à l'origine par crainte de l'orientation de la jurisprudence constitutionnelle en contradiction avec les objectifs qu'ils défendent (telle la CFDT) ont un avis positif et constatent une connaissance, même succincte, désormais diffuse de la QPC chez leurs membres.

• La QPC constitue bien une nouvelle « arme » pour les groupes d'intérêt : ils interviennent, à un titre ou à un autre, dans 45 % des QPC abouties, ce qui représente également près de 600 performances (actions relevées). Ces données s'apparentent cependant clairement à la face immergée de l'iceberg ; pour mesurer l'ampleur de la mobilisation constitutionnelle des groupes d'intérêt il faut tenir des multiples formes d'action (tel le parrainage de litige) et de l'ensemble des QPC non abouties.

• La thèse d'une arme juridique privilégiée par les groupes de cause est confirmée par l'analyse des dix premières années de recours QPC des groupes d'intérêt. Cela ne signifie pas l'absence de mobilisations des groupes d'intérêt économiques.

• À partir des terrains enquêtés, il apparaît qu'il n'existe pas de règles générales ou tendancielles de mobilisations QPC pour les groupes d'intérêt. Les modalités de traitement (par délégation, par spécialisation en interne, pris en charge par le pôle affaire publique ou le service juridique), le rapport aux ressources, les conditions de saisine et les usages, diffèrent fondamentalement d'un groupe à l'autre. Pour autant, cette recherche conforte la littérature sur les formes d'action des groupes d'intérêt qui récuse la thèse de la primauté de déterminations de type sectoriel. Les conditions spécifiques des mobilisations constitutionnelles tiennent moins à des différenciations entre secteurs (défense de cause ou d'intérêts catégoriels) que du fait de dynamiques propres au sein même de ces secteurs (_cf. _recours combinés des portes étroites et des QPC dans une mobilisation constitutionnelle ou actions autonomes). L'histoire des mouvements et de leurs politiques stratégiques, ou de leur absence, est fondamentale pour comprendre la place qu'y tient le registre constitutionnel (comme l'atteste l'engagement particulier de France Nature Environnement).

• Le recours QPC ne constitue pas nécessairement une action collective continuée par d'autres moyens. Dans certains cas, notamment pour des groupes d'intérêt économiques, le recours QPC est autonome d'une campagne de lobbying antérieure menée sur la législation contestée et s'apparente à une action engagée lors de la mise en œuvre de l'action publique. Dès lors, l'analyse a permis de montrer que les lectures et modèles antithétiques proposés par la littérature de science politique internationale de langue anglaise (« litigation as lobbying » ou « lobbying versus litigation ») correspondent à des cas différents plutôt qu'à une catégorisation générique.