Le Conseil constitutionnel saisi d’une QPC

1) Le Conseil constitutionnel peut être saisi, sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution, de dispositions introduites par voie d’ordonnances, et prend en compte, dans une certaine mesure, la portée que confère à une disposition législative une "interprétation jurisprudentielle constante"

a) Le Conseil constitutionnel se reconnaît compétent pour connaître en QPC de certaines dispositions issues d’ordonnances non ratifiées de l’article 38 de la Constitution

Devant être dirigée contre "une disposition législative"[1], la question prioritaire de constitutionnalité impose, tant aux juridictions devant lesquelles elle peut être posée qu’au Conseil constitutionnel lorsqu’il en est saisi, de s’assurer que les dispositions qui sont contestées revêtent bien un tel caractère[2].

Dans le cadre de cet examen, le Conseil constitutionnel a récemment reconnu ce caractère à des dispositions issues d’ordonnances prises par le Gouvernement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution[3].

Par une décision du 28 mai 2020[4], le Conseil a en effet procédé à un revirement de jurisprudence par rapport à une décision du 10 février 2012[5] et s’est reconnu compétent pour contrôler, par la voie de la QPC, la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des dispositions d’une ordonnance non ratifiée, à la double condition que ces dispositions interviennent dans des matières relevant du domaine législatif et que le délai d’habilitation fixé par le Parlement ait expiré.

Ce revirement de jurisprudence, sur lequel le commentaire de la décision du 3 juillet 2020 apporte d’importantes précisions[6] et dont les juridictions suprêmes ont tiré les conséquences[7], a conduit depuis le Conseil constitutionnel à se prononcer sur une dizaine de dispositions d’ordonnances non ratifiées et à censurer certaines d’entre elles[8].

Désormais lorsqu’il est saisi de dispositions d’une ordonnance non ratifiée, le Conseil constitutionnel s’assure que les conditions de sa compétence sont remplies, c’est‑à-dire, d’une part, comme l’atteste la mention dans les visas de ses décisions, que le délai d’habilitation fixé par la loi sur le fondement de laquelle a été prise l’ordonnance est expiré et, d’autre part, que les dispositions qui sont contestées relèvent bien du domaine législatif[9].

b) Le Conseil constitutionnel a apporté des précisions sur la prise en compte d’une interprétation jurisprudentielle constante

* Le Conseil constitutionnel a très tôt reconnu le droit pour le justiciable de contester non seulement une disposition législative mais également la portée effective qu’une interprétation jurisprudentielle constante donne à cette disposition[10]. Son contrôle porte alors non sur la disposition prise en elle-même, mais sur la portée que lui confère le juge en l’interprétant. Cette interprétation jurisprudentielle constante, qui doit émaner du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, peut résulter d’une seule décision, qui peut d’ailleurs être la décision de renvoi de la QPC alors même qu’aucune autre décision antérieure n’aurait retenu cette interprétation[11].

Cette possibilité pour le justiciable de contester la portée effective qu’une interprétation jurisprudentielle constante donne à une disposition législative implique, pour les juridictions suprêmes, de trancher la question de l’interprétation de la disposition législative pour apprécier le caractère sérieux de la question qui leur est posée avant de la renvoyer au Conseil constitutionnel.

En effet, la QPC ne saurait avoir pour objet de renvoyer au Conseil constitutionnel des interprétations seulement hypothétiques d’une disposition législative sans que le juge de renvoi ne se soit lui-même prononcé sur l’existence ou non d’une telle interprétation[12].

En l’absence d’une telle interprétation constante et dès lors que ce qui est reproché à la disposition ne résulte pas de ses termes mêmes, le Conseil constitutionnel pourrait alors être conduit à constater que le grief d’inconstitutionnalité, qui soutient que, telle qu’ainsi interprétée, la disposition serait contraire à la Constitution, manque en fait[13].

* Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a récemment apporté des précisions sur la prise en compte d’une interprétation jurisprudentielle constante lorsque cette interprétation résulte du contrôle de conventionalité opéré par le juge du filtre.

Si, conformément à l’ambition poursuivie par l’instauration de la QPC, la prise en compte de l’interprétation jurisprudentielle constante de la disposition législative permet au justiciable de soumettre au Conseil constitutionnel l’application effective d’une disposition législative, le Conseil constitutionnel a toutefois été conduit à prévenir le risque que la prise en compte d’une telle interprétation prive la question de constitutionnalité de son caractère prioritaire.

Dans sa décision du 2 octobre 2020[14], le Conseil était saisi de la constitutionnalité d’une disposition législative au motif que, prise en elle-même, elle ne prévoyait pas de recours permettant à un détenu d’obtenir qu’il soit mis fin aux atteintes à sa dignité résultant des conditions de sa détention provisoire. Or, s’appuyant sur la jurisprudence de la Cour de cassation qui avait, pour rendre ces dispositions compatibles avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, créé une voie de recours prétorienne, le Premier ministre soutenait que cette disposition législative, telle qu’interprétée à l’aune de la Convention, était conforme à la Constitution.

Le Conseil constitutionnel a écarté une telle argumentation en estimant que la nature et le caractère prioritaire de la QPC, qui traduit la hiérarchie des normes dans l’ordre juridique interne, faisaient obstacle à ce qu’il soit tenu compte, à l’occasion d’une QPC, de l’interprétation de la disposition législative en cause qu’imposerait sa compatibilité avec les engagements internationaux de la France.

Le Conseil constitutionnel a alors jugé que le juge appelé à se prononcer sur le caractère sérieux d’une question prioritaire de constitutionnalité ne peut, pour réfuter ce caractère sérieux, se fonder sur l’interprétation de la disposition législative contestée qu’impose sa conformité aux engagements internationaux de la France, que cette interprétation soit formée simultanément à la décision qu’il rend ou l’ait été auparavant.

Le Conseil constitutionnel a tiré les mêmes conséquences à l’égard de son propre office en précisant qu’il ne lui appartient pas non plus, saisi d’une telle question prioritaire de constitutionnalité, de tenir compte de cette interprétation pour conclure à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit.

En revanche, le Conseil constitutionnel admet évidemment de tenir compte de l’interprétation à l’aune de textes internationaux dans le cas où l’inconstitutionnalité alléguée procède de cette interprétation. Ce cas peut être illustré par le contentieux des discriminations à rebours par lequel, en raison de l’exigence européenne de libre circulation des capitaux et des travailleurs, la portée d’une disposition législative fiscale d’application générale se trouve restreinte, par l’interprétation du juge national, conforme aux décisions du juge européen, aux situations non communautaires. Une telle interprétation peut conduire à créer des différences de traitement dont la constitutionnalité doit pouvoir être contestée[15].

2) Le Conseil constitutionnel peut être conduit à déterminer la version de la disposition législative qui lui est renvoyée et à délimiter au sein de cette disposition le champ de la question posée

a) Le Conseil constitutionnel détermine la version des dispositions renvoyées au niveau de l’article de la loi ou du code

La question de la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit d’une disposition législative implique la plupart du temps de la situer dans son contexte juridique, tel qu’il résulte du droit en vigueur à la date du litige à l’origine de la QPC, puisque ce contexte est susceptible d’affecter la constitutionnalité de la disposition, par exemple en ajoutant ou en supprimant des garanties, en modifiant la portée du dispositif en cause ou bien en instaurant une différence de traitement.

Ce contexte juridique étant bien souvent amené à évoluer, il appartient aux juridictions de renvoi de déterminer la version des dispositions législatives qui sont renvoyées au Conseil constitutionnel, c’est-à-dire de préciser, au regard des faits applicables au litige, la loi dont résulte ou est issue la disposition législative.

La détermination de la version permet ainsi de circonscrire la période d’application de la disposition qui est soumise au contrôle de constitutionnalité.

- Le Conseil constitutionnel s’estime lié par la version dans laquelle les dispositions lui sont renvoyées par le juge du filtre, conformément à la jurisprudence selon laquelle la question de l’applicabilité au litige relève de l’office du seul juge du filtre. Le Conseil ne procède donc lui-même à cette détermination que dans le cas où le juge de renvoi n’a pas précisé cette version[16].

Ainsi que le précise le commentaire d’une décision du 15 novembre 2019[17], pour déterminer la version des dispositions renvoyées, le Conseil constitutionnel adopte, dans un souci de clarté et de simplicité, un raisonnement par article de loi ou de code. Autrement dit, lorsqu’il contrôle une disposition législative, il le fait dans la version, applicable au litige, de l’article qui contient cette disposition, sans " descendre " à un niveau inférieur à l’article (celui du paragraphe, de l’alinéa, de la phrase, etc.).

Aussi, lorsqu’il lui revient de déterminer lui-même la rédaction applicable au litige des dispositions renvoyées, il retient la dernière loi qui, à la date pertinente pour déterminer cette applicabilité, a modifié l’article dans lequel figurent les dispositions qui font l’objet de la QPC.

- Cette conception de la version applicable au litige permet une identification précise des dispositions déclarées conformes et emporte des conséquences particulières pour la recevabilité de prochaines QPC.

En effet, ainsi que le prévoient les articles 23-2 et 23-4 de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958, pour faire l’objet d’une QPC, la disposition contestée ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances. Seul un tel changement peut alors conduire à ce que le Conseil constitutionnel soit à nouveau saisi d’une disposition déclarée conforme à la Constitution[18].

Tirant les conséquences de ce que ses déclarations de conformité portent sur des dispositions législatives "dans une rédaction déterminée", le Conseil ne juge désormais nécessaire de rechercher si un changement des circonstances justifie de réexaminer des dispositions précédemment déclarées conformes à la Constitution que lorsqu’il est saisi de ces dispositions dans la même rédaction que celle déjà déclarée conforme à la Constitution. À l’inverse, s’il est saisi de ces dispositions dans une autre rédaction, le Conseil considère qu’il ne les a pas déclarées conformes à la Constitution et qu’il peut ainsi être procédé à leur examen sans qu’il soit besoin de justifier d’un changement des circonstances[19].

b) Le Conseil constitutionnel délimite avec précision le champ de la QPC

Le Conseil constitutionnel n’opère aucun contrôle de la condition d’applicabilité au litige de la disposition renvoyée, dont l’appréciation est laissée au seul juge du filtre et ne s’estime saisi que des dispositions qui lui sont renvoyées par la décision de renvoi.

- Cela a pour conséquence que le Conseil constitutionnel ne se prononce bien sûr pas sur d’autres dispositions que celles renvoyées, alors même que les griefs des requérants seraient en réalité dirigés contre ces autres dispositions. Dans une telle hypothèse, le Conseil constitutionnel écarte comme inopérants les griefs tendant à mettre en cause d’autres dispositions que celles qui lui ont été renvoyées[20]. Ainsi, et pour prévenir une telle situation, il appartient au juge du filtre de n’examiner le caractère sérieux de la question posée qu’au regard des griefs qui sont effectivement dirigés contre la disposition visée par le justiciable.

- En revanche, le Conseil constitutionnel peut être conduit à délimiter précisément, au sein des dispositions qui lui sont renvoyées, celle qui sont contestées.

Cette délimitation s’effectue au regard des seuls griefs soulevés par le requérant[21] et conduit à préciser le champ de sa saisine pour la circonscrire aux dispositions mises en cause. Cette pratique peut conduire le Conseil constitutionnel à ne statuer que sur certains membres de phrase ou même certains mots contenus dans les dispositions renvoyées. Ce sont alors ces seuls éléments qui feront l’objet d’une déclaration de conformité ou de censure.

Dans cet exercice, le Conseil constitutionnel se refuse à se prononcer sur la conformité d’une disposition seulement "en tant que" cette disposition emporte telle ou telle conséquence dans une situation donnée, ou sur une "combinaison" de dispositions législatives[22]. Une telle logique aurait en effet pour conséquence de réduire très fortement la portée d’une déclaration de constitutionnalité, toute disposition pouvant à nouveau être contestée dès lors qu’elle serait combinée avec une autre disposition ou "en tant que" elle produirait un autre effet que celui déjà contrôlé[23]. Le Conseil constitutionnel ne tient donc pas compte de ce que le renvoi vise à limiter l’interrogation sur la conformité à la Constitution d’une disposition à un aspect seulement de cette dernière et s’estime saisi de chacune des dispositions.

- Sans abandonner cette jurisprudence, il peut être relevé que le Conseil constitutionnel a parfois été conduit à affiner la délimitation du champ de la QPC pour tenir compte de ce que la loi opère parfois, au sein d’une disposition, un renvoi à d’autres dispositions.

Ainsi, dans sa décision du 17 mai 2019[24], le Conseil constitutionnel était saisi d’une QPC reprochant à l’article 885 D du code général des impôts, qui prévoit que "L’impôt de solidarité sur la fortune est assis et les bases d’imposition déclarées selon les mêmes règles et sous les mêmes sanctions que les droits de mutation par décès", de rendre ainsi applicable à l’impôt de solidarité sur la fortune le 2° de l’article 773 du code général des impôts qui exclut la déduction des dettes contractées par le défunt à l’égard de ses héritiers ou de personnes interposées.

Pour surmonter la difficulté tenant à ce que l’article 885 D du CGI opère un renvoi général aux règles et sanctions applicables aux droits de mutation par décès et qu’il ne lui était donc pas possible d’identifier au sein de cet article un membre de phrase ou un mot particulier, le Conseil a fait évoluer sa jurisprudence pour répondre précisément à la question qui lui était posée sans statuer sur la constitutionnalité des renvois opérés par l’article 885 D à d’autres dispositions qui n’étaient pas contestées en l’espèce et qui pourraient, le cas échéant, faire l’objet d’autres QPC.

Le Conseil constitutionnel a alors considéré que la QPC portait sur le renvoi opéré par l’article 885 D du code général des impôts au 2° de l’article 773 du même code et n’a statué que sur ce "lien"[25].

3) En cas de censure des dispositions contestées, le Conseil constitutionnel détermine la date de leur abrogation, les conditions dans lesquelles les effets qu’elles ont produits sont susceptibles d’être remis en cause ainsi que les conditions dans lesquelles peut être engagée la responsabilité de l’État

Lorsqu’il déclare les dispositions contestées contraires à la Constitution, le Conseil constitutionnel s’interroge d’abord sur leur avenir, c’est-à-dire leur abrogation, puis éventuellement sur la remise en cause des effets qu’elles ont produits dans le passé et enfin sur les conditions dans lesquelles les conséquences de leur inconstitutionnalité peuvent être réparées.

a) La détermination de la date d’abrogation des dispositions

La question de l’abrogation ne se pose que si les dispositions contestées, dans leur version examinée par le Conseil constitutionnel, sont encore en vigueur.

- Ainsi, si l’article contesté ou l’article au sein duquel se situent les dispositions contestées a été modifié depuis la version examinée par le Conseil constitutionnel, ce dernier relève que "les dispositions déclarées contraires à la Constitution, dans leur rédaction contestée, ne sont plus en vigueur". Il n’y a donc pas lieu pour le Conseil de prononcer leur abrogation[26]. Il en va ainsi quand bien même le membre de phrase ou le mot sur lequel le Conseil constitutionnel s’est prononcé se retrouverait à l’identique dans des versions ultérieures de l’article[27].

- Lorsque, à l’inverse, les dispositions contestées sont encore en vigueur, le Conseil détermine la date de leur abrogation qui peut intervenir soit immédiatement, c’est-à-dire à la date de publication de la décision du Conseil constitutionnel[28], soit, si leur disparition immédiate de l’ordonnancement juridique est susceptible d’entraîner des conséquences manifestement excessives, être reportée à une date ultérieure que le Conseil constitutionnel détermine[29].

Dans ce dernier cas, la disposition reste, en dépit de son inconstitutionnalité, en vigueur jusqu’à la date de son abrogation. Pour éviter toutefois les inconvénients de laisser en vigueur une disposition déclarée inconstitutionnelle, le Conseil constitutionnel peut formuler une réserve transitoire. Il précise alors la façon dont la disposition devra être appliquée jusqu’à son abrogation[30]. Une telle réserve n’est toutefois pas toujours possible en raison de la nature de l’inconstitutionnalité ou de l’ampleur du nouveau régime à définir.

b) La détermination des conditions dans lesquelles les effets que la disposition a produits peuvent être remis en cause

Le Conseil constitutionnel doit déterminer les conditions dans lesquelles les personnes à qui les dispositions déclarées inconstitutionnelles ont été appliquées peuvent éventuellement obtenir la remise en cause de leurs effets.

Cette détermination précise est souvent adaptée à la disposition déclarée inconstitutionnelle et à la nature des effets qu’elle est susceptible d’avoir produits.

Le Conseil constitutionnel peut limiter la possibilité d’invoquer cette inconstitutionnalité aux justiciables qui ont invoqué la même inconstitutionnalité dans leur instance en cours[31], ou à tous ceux qui ont une instance en cours[32] ou encore aux instances en cours ou à venir[33]. Il peut également préciser les configurations factuelles dans lesquelles cette inconstitutionnalité peut être invoquée[34].

Le Conseil constitutionnel peut enfin écarter toute possibilité de contester les effets que la disposition a produits[35].

c) La faculté d’écarter la responsabilité de l’État du fait des lois déclarées inconstitutionnelles

- Le Conseil constitutionnel a tiré les conséquences des décisions du 24 décembre 2019[36] par lesquelles le Conseil d’État a jugé que la responsabilité de l’État du fait des lois peut être engagée, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’application d’une loi méconnaissant la Constitution. Le Conseil d’État a jugé que l’engagement de cette responsabilité est subordonné à la condition que la décision du Conseil constitutionnel, qui détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause, ne s’y oppose pas, soit qu’elle l’exclue expressément, soit qu’elle laisse subsister tout ou partie des effets pécuniaires produits par la loi qu’une action indemnitaire équivaudrait à remettre en cause.

Par sa décision du 28 février 2020, le Conseil constitutionnel a tiré les conséquences de ces décisions en jugeant que les dispositions de l’article 62 de la Constitution lui réservent le pouvoir de s’opposer à l’engagement de la responsabilité de l’État du fait des dispositions déclarées inconstitutionnelles ou d’en déterminer les conditions ou limites particulières. Il a confirmé ainsi que la possibilité d’engager la responsabilité est le principe et que ce n’est que s’il s’y oppose explicitement dans sa décision qu’elle est écartée[37].