Irrecevabilité
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 15 novembre 2021, M. A C, représenté par Me Marian demande au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) l'a suspendu de ses fonctions sans traitement à compter du 15 septembre 2021 ;
2°) d'enjoindre à l'AP-HP de rétablir le versement de son traitement ;
3°) de mettre à la charge de l'AP-HP la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ;
- elle n'est pas suffisamment motivée ;
- elle méconnaît les droits de la défense dès lors qu'elle a été prononcée en méconnaissance des garanties entourant le prononcé d'une mesure disciplinaire ;
- elle est privée de base légale dès lors que l'article 12 de la loi du 5 août 2021 n'a pu entrer en vigueur en l'absence du décret d'application pris après avis de la Haute autorité de santé ;
- il remplit les conditions des dispositions des articles 41 et 66 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et des articles 14 et 15 du décret du 19 avril 1988 ;
- elle méconnaît les dispositions de l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983 ;
- elle méconnaît les dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 ;
- elle porte atteinte au principe de non-discrimination en raison de l'état-santé ;
- elle révèle une rupture d'égalité de traitement et un traitement discriminatoire entre les agents publics et les assurés sociaux ;
- elle est contraire à l'article 11 du préambule de la Constitution de 1946 ;
- elle méconnaît le principe de consentement libre et éclairé ;
- elle est illégale en ce que le vaccin rendu obligatoire par la loi du 5 août 2021 est en réalité une thérapie génique ;
- elle porte atteinte à l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- elle est illégale en ce que l'atteinte portée aux droits et libertés est manifestement disproportionnée.
Par un mémoire en défense, enregistré les 28 novembre 2023, le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris conclut au rejet de la requête.
Par une ordonnance du 16 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 novembre 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;
- la charte européenne des droits fondamentaux ;
- la convention pour la protection des droits de l'homme et de la dignité de l'être humain à l'égard des applications de la biologie et de la médecine, signée à Oviedo le 4 avril 1997 ;
-la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code civil ;
- le code de la santé publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ;
- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marchand,
- et les conclusions de M. Halard, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. M. A C, agent contractuel, adjoint administratif à l'hôpital Necker-enfants malades, demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris l'a suspendu de ses fonctions sans traitement à compter du 15 septembre 2021 au motif qu'il n'avait pas présenté l'un des documents prévus par les articles 12 à 14 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 instaurant pour certains agents publics des secteurs sanitaire et médico-social une obligation vaccinale à l'encontre de la Covid-19.
2. En premier lieu, la décision attaquée, qui ne constitue pas une nouvelle responsabilité en matière sanitaire nécessitant une nouvelle délégation de signature, a été signée par Mme D B, adjointe au directeur des ressources humaines, qui disposait d'une délégation de signature par un arrêté du directeur général du groupe hospitalo-universitaire AP-HP Centre Université de Paris du 8 juillet 2021, régulièrement publié, pour signer tous les actes liés à ses fonctions notamment pour l'ensemble des mesures nécessaires pour assurer le fonctionnement courant de l'hôpital. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte manque en fait et doit être écarté.
3. En deuxième lieu, la décision attaquée du 15 septembre 2021, qui vise notamment la loi du 5 août 2021 et les décrets du 1er juin et du 7 août 2021 et relève l'absence de justification par M. C de la régularité de sa situation au regard de son obligation de vaccination, fait état des considérations de fait et de droit qui la fondent et est par suite suffisamment motivée. Le moyen tiré du défaut de motivation doit donc être écarté.
4. En troisième lieu, aux termes de l'article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique ; () ". Aux termes de l'article 13 de la même loi : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12 () ; / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication (). / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics (). / V.- Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité () ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " I. () B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. () III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. () ".
5. Aux termes de l'article 49-1 du décret du 1er juin 2021 visé ci-dessus : " Hors les cas de contre-indication médicale à la vaccination mentionnés à l'article 2-4, les éléments mentionnés au second alinéa du II de l'article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 susvisée sont : / 1° Un justificatif du statut vaccinal délivré dans les conditions mentionnées au 2° de l'article 2-2 ; / 2° Un certificat de rétablissement délivré dans les conditions mentionnées au 3° de l'article 2-2 ". Aux termes de l'article 2-3 du même décret : " Les justificatifs dont la présentation peut être exigée sont générés : / 1° Pour le résultat de l'examen de dépistage virologique ou le certificat de rétablissement, par le système d'information national de dépistage ("SI-DEP") mis en œuvre en application du décret n° 2020-551 du 12 mars 2020 relatif aux systèmes d'information mentionnés à l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 202 () ; / 2° Pour le justificatif de statut vaccinal, par le traitement automatisé de données à caractère personnel "Vaccin Covid" mis en œuvre en application du décret n° 2020-1690 du 25 décembre 2020 autorisant la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux vaccinations contre la covid-19 ; / 3° Pour les justificatifs mentionnés aux 1° et 2° et le justificatif attestant d'une contre-indication médicale à la vaccination, par le traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "Convertisseur de certificats" mis en œuvre en application du décret du 6 juillet 2021 susvisé, dans sa rédaction issue du décret n° 2021-1060 du 7 août 2021 relatif au traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "Convertisseur de certificats" ".
6. Il ressort des énonciations de la décision en litige qu'elle a été prise sur le fondement des dispositions mentionnées au point 4 ci-dessus. Cette mesure de suspension sans rémunération, expressément prévue par le III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, s'analyse comme une mesure prise dans l'intérêt de la santé publique, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautifs commis par l'agent, qui demeure par ailleurs soumis aux dispositions relatives aux droits et obligations conférés aux agents publics, particulièrement à celles de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Il résulte ainsi de ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à soutenir que cette mesure de suspension aurait le caractère d'une sanction. Dès lors le moyen tiré de la méconnaissance du respect des droits de la défense est inopérant et doit être écarté. Pour le même motif, M. C n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée méconnaît le droit au procès équitable tel que garanti par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
7. En quatrième lieu, si par son argumentation le requérant doit également être regardé comme critiquant l'obligation vaccinale, au regard de l'article 16 de la constitution, ce moyen n'a pas été présenté par mémoire distinct dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité et n'est donc pas recevable.
8. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutient M. C, l'article 12 de la loi du 5 août 2021 était entré en vigueur à la date de la décision attaquée du 15 septembre 2021 dès lors que le décret d'application de la loi, qui vise l'avis de la Haute autorité de la santé, du 4 août 2021 relatif aux contre-indications à la vaccination contre la covid-19, est intervenu le 7 août 2021 et publié au Journal Officiel le 8 août 2021. Par suite, le moyen doit être écarté.
9. En sixième lieu, d'une part, il résulte des dispositions énoncées au point 4 que si le directeur d'un établissement de santé public peut légalement prendre une mesure de suspension à l'égard d'un agent qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la covid-19 alors que cet agent est déjà en congé de maladie, cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu'à compter de la date à laquelle prend fin le congé de maladie de l'agent en question.
10. D'autre part, aux termes de l'article 14 du décret du 19 avril 1988 relatif aux conditions d'aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière : " Sous réserve des dispositions de l'article 15 ci-dessous, en cas de maladie dûment constatée le mettant dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, le fonctionnaire hospitalier est de droit placé en congé de maladie. ". Aux termes de l'article 15 de ce décret : " Pour obtenir un congé de maladie ainsi que le renouvellement du congé initialement accordé, le fonctionnaire adresse à l'autorité dont il relève, dans un délai de quarante-huit heures suivant son établissement, un avis d'interruption de travail () En cas d'envoi de l'avis d'interruption de travail au-delà du délai prévu à l'alinéa précédent, l'autorité investie du pouvoir de nomination informe par courrier le fonctionnaire du retard constaté et de la réduction de la rémunération à laquelle il s'expose en cas de nouvel envoi tardif dans les vingt-quatre mois suivant l'établissement du premier arrêt de travail considéré. ".
11. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que M. C était en congé maladie initial du 2 au 3 septembre 2021 prolongé le 7 septembre jusqu'au 13 septembre puis du 13 septembre jusqu'au 20 septembre puis jusqu'au 31 octobre 2021. Il a de nouveau été placé en arrêt maladie du 2 novembre au 30 novembre 2021. Si l'administration soutient que le requérant était en absence injustifiée le 14 septembre 2021 et qu'elle pouvait légalement suspendre le requérant le 15 septembre 2021, il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas allégué que le requérant n'aurait pas informé l'administration de la prolongation de son arrêt maladie. Dans ces conditions, M. C est fondé à se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 citées au point 4 et de la garantie que ces dispositions ont entendu instituer pour soutenir que la décision prononçant sa suspension de fonctions est entachée d'illégalité en tant seulement qu'elle ne pouvait prendre effet qu'à l'issue de ses congés.
12. En septième lieu, il n'appartient pas au juge administratif de contrôler la procédure d'adoption de la loi. Par suite, le moyen tiré de ce que les auteurs de la loi du 5 août 2021 l'ont adoptée sans consulter préalablement le conseil commun de la fonction publique, en méconnaissance de l'article 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations de fonctionnaires est inopérant et doit être rejeté.
13. En huitième lieu, le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021, pris dans le cadre de l'article 21 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, n'étant applicable qu'aux déplacements entre les Etats membres de l'Union européenne, M. C ne peut utilement s'en prévaloir.
14. En neuvième lieu, les vaccins contre la covid-19 administrés en France ont fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché de l'Agence européenne du médicament, telle qu'encadrée par le règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 relatif à l'autorisation de mise sur le marché conditionnelle de médicaments à usage humain relevant du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil. En vertu de ce règlement, l'autorisation conditionnelle de mise sur le marché ne peut être accordée que si le rapport bénéfice/risque est positif, quand bien même s'accompagne-t-elle d'une poursuite des études et d'un dispositif de pharmacovigilance destiné à surveiller les éventuels effets indésirables. L'Agence européenne du médicament procède à un contrôle strict des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d'efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agréées. Il ressort des avis scientifiques alors disponibles que la vaccination offre une protection très élevée contre les formes graves de la maladie et réduit fortement les risques de transmission du virus, même si des incertitudes s'étaient fait jour sur ce second point, tandis que les effets indésirables sont trop limités pour compenser ces bénéfices. L'administration d'un vaccin à la population sur le fondement d'une autorisation conditionnelle ne saurait, eu égard à sa nature et à ses finalités, ni constituer une étude ni un essai clinique, ni l'administration d'un médicament expérimental. Dans ces conditions, M. C, qui au demeurant n'a pas été vacciné contre son gré, n'est pas fondé à soutenir que l'efficacité de la vaccination n'a pas été démontrée, qu'elle constituerait une thérapie génique et que l'obligation vaccinale porterait une atteinte disproportionnée aux droits et libertés. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des articles 5 et 26 de la convention pour la protection des droits de l'homme et de la dignité de l'être humain à l'égard des applications de la biologie et de la médecine, de l'article 14 du protocole sur la recherche biomédicale, l'article 3 de la charte des droits fondamentaux, des articles 2, 3 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et du droit au consentement doivent être écartés.
15. En dixième lieu, M. C qui soutient que la décision contestée méconnaît le droit à la santé énoncé à l'article 11 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, conteste en réalité le principe même de l'obligation vaccinale posé par la loi du 5 août 2021. Ainsi, ces moyens tirés de l'inconstitutionnalité de la loi du 5 août 2021 n'ont pas été présentés par un mémoire distinct. Ils sont par suite irrecevables, et ne peuvent dès lors qu'être écartés.
16. En dernier lieu, les moyens tirés de la discrimination illégale et de l'atteinte au principe d'égalité doivent être écartés M. C ne démontrant nullement qu'une personne entrant dans le champ de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 et dans une situation semblable à la sienne se verrait appliquer un traitement distinct.
17. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 15 septembre 2021 en tant seulement qu'il prévoit une entrée en vigueur au 15 septembre 2021.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
18. Eu égard au moyen d'annulation retenu, il y a lieu d'enjoindre à l'AP-HP, de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, à la régularisation de la situation de M. C et à la reconstitution de sa carrière à compter du 15 septembre 2021 jusqu'au terme de son congé de maladie et à compter de cette date, de réexaminer sa situation.
Sur les frais liés au litige :
19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'AP-HP la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. C et non compris dans les dépens. En revanche, la présente instance n'ayant pas généré de dépens, les conclusions présentées sur le fondement de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.
D E C I D E :
Article 1er : L'arrêté du directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris du 15 septembre 2021 est annulé en tant qu'il prévoit une date d'entrée en vigueur au 15 septembre 2021.
Article 2 : Il est enjoint à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris, de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, à la régularisation de la situation de M. C et à la reconstitution de sa carrière à compter du 15 septembre 2021 jusqu'au terme de son congé de maladie et à compter de cette date, de réexaminer sa situation.
Article 3 : L'Assistance publique - Hôpitaux de Paris versera à M. C une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et au directeur général de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris.
Délibéré après l'audience du 9 janvier 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Evgénas, présidente,
Mme Laforêt, première conseillère,
M. Marchand, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 janvier 2024.
La rapporteure,
A. MARCHAND
La présidente,
J. EVGENAS
La greffière,
M-C. POCHOT
La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
2124420/2-1
Code publication