Non renvoi
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 5 novembre 2021, M. B A, représenté par le cabinet d'avocats Asterio, demande au tribunal :
- d'annuler les décisions du 15 septembre 2021 et du 4 octobre 2021 par lesquelles le directeur général des Hospices civils de Lyon a prononcé sa suspension de fonctions ;
- de mettre à la charge des Hospices civils de Lyon la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les décisions attaquées sont entachées d'un vice de procédure dès lors qu'elles n'ont pas été précédées d'un entretien et d'une procédure contradictoire et que l'utilisation de jours de congés payés ne lui a pas été proposée ;
- son placement en congé de maladie jusqu'au 18 septembre 2021 et la prise de congés annuels à compter du 19 septembre 2021 faisaient obstacle à sa suspension de fonctions ;
- l'obligation vaccinale qui lui est opposée porte une atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution justifiant le renvoi au Conseil d'Etat de la question prioritaire de constitutionnalité qu'il présente ;
- les décisions en litige ne pouvaient légalement prendre effet avant leur notification.
Par un mémoire enregistré le 9 novembre 2021, M. A demande au tribunal de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire aux droits et libertés garantis par la Constitution.
Il soutient que les dispositions législatives en cause portent atteinte à l'exigence constitutionnelle de protection de la santé et au droit à l'emploi découlant du 5e alinéa du Préambule de la Constitution.
Par un mémoire en défense enregistré le 13 septembre 2022, les Hospices civils de Lyon, représentés par la Selarl Jean-Pierre et Walgenwitz Avocats associés, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- les conclusions dirigées contre la décision du 15 septembre 2021 sont dépourvues d'objet et ne sont pas recevables ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les décisions attaquées et les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ;
- le décret n° 88-386 du 19 avril 1988 relatif aux conditions d'aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière ;
- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire ;
- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire;
- le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu, au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Gille,
- les conclusions de Mme Reniez,
- et les observations de Me Teston pour M. A, ainsi que celles de Me Allala pour les Hospices civils de Lyon.
Considérant ce qui suit :
1. Agent des services hospitaliers qualifié employé par les Hospices civils de Lyon (HCL), M. A demande l'annulation des décisions successives du 15 septembre 2021 et du 4 octobre 2021 par lesquelles le directeur général des HCL a prononcé sa suspension de fonctions au motif qu'il ne justifiait pas de la régularité de sa situation au regard de l'obligation de vaccination contre la covid-19 résultant de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
2. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () / (). / II. - Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises. / Ce décret fixe les éléments permettant d'établir un certificat de statut vaccinal pour les personnes mentionnées au même I et les modalités de présentation de ce certificat sous une forme ne permettant d'identifier que la nature de celui-ci et la satisfaction aux critères requis. Il détermine également les éléments permettant d'établir le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 et le certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19 () ". Aux termes de l'article 13 de la même loi : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12 () ; / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication (). / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics (). / V.- Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité () ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " I. - () B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12 (). / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit () ".
En ce qui concerne l'objet et la recevabilité des conclusions :
3. Par la première décision critiquée en date du 15 septembre 2021, le directeur général des HCL a prononcé la suspension de fonctions de M. A à compter du même jour. Alors qu'il est constant que M. A était en congé de maladie pour la période courant du 13 au 18 septembre 2021, la décision du 4 octobre 2021 qui est également contestée, réitérant en des termes analogues la suspension de fonctions de M. A mais à compter cette fois du 19 septembre 2021, doit être regardée en l'espèce, s'agissant de prendre en compte l'information selon laquelle le requérant était en arrêt de travail, comme se bornant à modifier la date d'effet de la mesure prononcée le 15 septembre précédent en en confirmant toutefois le principe. Par suite, les conclusions de la requête doivent être regardées comme étant dirigées contre la décision du 15 septembre 2021 telle que modifiée le 4 octobre suivant et la fin de non-recevoir tirée de ce que la décision du 15 septembre 2021 aurait été retirée par celle du 4 octobre suivant ne peut être accueillie.
En ce qui concerne la constitutionnalité de l'obligation vaccinale :
4. Pour contester la suspension de fonctions qui lui est opposée, M. A soutient que les dispositions des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 dont elle fait application méconnaissent l'exigence constitutionnelle de protection de la santé ainsi que le droit à l'emploi découlant du 5e alinéa du Préambule de la Constitution.
5. Il résulte des dispositions combinées des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, saisi d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, le tribunal administratif transmet la question prioritaire de constitutionnalité qui lui est soumise au Conseil d'Etat à la condition notamment que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.
6. Ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2015-458 QPC du 20 mars 2015, il est loisible au législateur de définir une politique de vaccination afin de protéger la santé individuelle et collective, ainsi que de modifier les dispositions relatives à cette politique de vaccination pour tenir compte de l'évolution des données scientifiques, médicales et épidémiologiques. Le droit à la protection de la santé garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 n'impose pas de rechercher si l'objectif de protection de la santé que s'est assigné le législateur aurait pu être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé.
7. En adoptant, pour l'ensemble des personnes exerçant leur activité dans les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique, à l'exception de celles y effectuant une tâche ponctuelle, le principe d'une obligation vaccinale à compter du 15 septembre 2021, le législateur a entendu, dans un contexte de progression rapide de l'épidémie de Covid-19 accompagné de l'émergence de nouveaux variants et compte tenu d'un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale de certains professionnels de santé, garantir le bon fonctionnement des services hospitaliers publics grâce à la protection offerte par les vaccins disponibles et protéger la santé des malades qui y étaient hospitalisés. Cette obligation vaccinale ne s'impose pas, en vertu de l'article 13 de la même loi du 5 août 2021, aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d'un certificat de rétablissement. Par ailleurs, le IV de l'article 12 contesté donne compétence au pouvoir réglementaire, compte tenu de l'évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques et après avis de la Haute autorité de santé, pour suspendre cette obligation pour tout ou partie des catégories de personnes qu'elle concerne. Enfin, il est constant que la vaccination contre la Covid-19, dont l'efficacité au regard des objectifs rappelés ci-dessus n'est pas sérieusement contestée, n'est susceptible de provoquer, sauf dans des cas très rares, que des effets indésirables mineurs et temporaires. Dans ces conditions et alors même que, comme il le relève, leur mise en œuvre est malheureusement susceptible de priver les établissements de santé des services de ceux qui n'entendent pas se soumettre à l'obligation de vaccination, M. A n'est pas fondé à soutenir que les dispositions qu'il conteste, qui sont justifiées par une exigence de santé publique et ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif qu'elles poursuivent, portent atteinte à l'exigence constitutionnelle de protection de la santé garantie par le Préambule de la Constitution de 1946.
8. L'obligation vaccinale critiquée ne porte par elle-même aucune atteinte au droit à l'emploi découlant du 5ème alinéa du préambule de la Constitution de 1946 et, s'agissant des personnes employées dans un établissement de santé qui refusent de se soumettre à l'obligation vaccinale en dehors des motifs prévus par la loi, les dispositions en litige ne prévoient pas la rupture de leur contrat de travail ou la cessation de leurs fonctions mais la suspension du contrat de travail ou des fonctions exercées jusqu'à ce que l'agent produise les justificatifs requis. Dans ces conditions et nonobstant les inconvénients d'ordre professionnel et matériel liés à une suspension de fonctions dont fait état le requérant, les dispositions critiquées opèrent une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles qui découlent du 5ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et celles du droit à la protection de la santé rappelé ci-dessus
9. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'obligation vaccinale opposée au requérant porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ne présente pas de caractère sérieux et peut être écarté sans qu'il y ait lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité qui est invoquée.
En ce qui concerne la légalité de la décision en litige :
S'agissant de la légalité externe :
10. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que la légalité de la mesure de suspension prévue par l'article 14 de la loi du 5 août 2021, qui définit les conditions d'édiction d'un tel acte, serait subordonnée au respect d'une procédure contradictoire, en particulier à la tenue préalable d'un entretien, ou à la délivrance d'une information spécifique quant à la possibilité pour les agents concernés de faire valoir leurs droits à congés payés. Par suite et alors qu'il est constant que le requérant a notamment été destinataire d'un courrier d'information du 12 août 2021 et d'une mise en demeure du 6 septembre suivant relatifs à sa situation à l'égard de son obligation vaccinale et aux conséquences susceptibles d'en être tirées, les moyens tirés par le requérant de l'absence de procédure contradictoire et d'un défaut d'information quant à la possibilité de prendre des congés doivent être écartés.
S'agissant de la légalité interne :
11. Aux termes de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière : " Le fonctionnaire en activité a droit : () / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois (). Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévues en application de l'article 42 () ".
12. A l'appui de sa requête, M. A soutient que son placement en congé de maladie du 13 au 18 septembre 2021 faisait obstacle à sa suspension de fonctions. Toutefois, il résulte de la combinaison des dispositions de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 citées au point précédent et des dispositions du I de l'article 12 et du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 citées au point 2 qu'une mesure de suspension peut légalement être prise à l'égard d'un agent qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la covid-19 alors que cet agent est déjà en congé de maladie, à condition que cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée n'entrent en vigueur qu'à compter de la date à laquelle prend fin le congé de maladie de l'agent concerné. Dès lors que, comme il a été dit au point 3, la prise d'effet de la suspension en litige a été reportée jusqu'à la date d'expiration du congé de maladie du requérant, le moyen doit être écarté.
13. Si, en vertu de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, l'agent public qui ne peut plus exercer son emploi en application du I de ce même article peut, avec l'accord de son employeur, utiliser des jours de congés payés, il ne ressort pas des pièces du dossier, en particulier du seul échange de courriers électroniques du 25 février 2021 dont le requérant se prévaut et qui ne fait apparaître que son intention de prendre une partie de ses congés annuels entre le 20 septembre et le 1er octobre 2021, que M. A aurait formalisé une demande de congés que l'autorité hiérarchique aurait validée pour la période courant du 19 septembre 2021 au 3 octobre suivant. Dans ces conditions, M. A n'est pas fondé à soutenir que, son absence au cours de cette période étant liée à l'utilisation de jours de congés payés, il ne pouvait légalement être suspendu de ses fonctions avant le 4 octobre 2021.
14. En prononçant la suspension de fonctions de l'agent qu'elle emploie, l'autorité administrative se borne à faire le constat du défaut de justification en temps utile par l'intéressé de la régularité de sa situation au regard de son obligation de vaccination et à mettre en conséquence en œuvre les dispositions spécifiques des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 en prenant une mesure dont la nature et les effets, s'agissant d'une interdiction d'exercice, sont entièrement déterminées par la loi. Dans ces conditions et alors qu'il résulte de ce qui a été dit précédemment qu'à la date du 19 septembre 2021, M. A ne remplissait pas les conditions pour poursuivre son activité, celui-ci n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée ne pouvait légalement prendre effet avant qu'elle ne lui soit formellement notifiée.
15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête de M. A doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions du requérant présentées sur leur fondement et dirigées contre les HCL, qui ne sont pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce et en application de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de M. A le versement aux HCL de la somme de 250 euros au titre des frais d'instance.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. A est rejetée.
Article 2 : M. A versera la somme de 250 euros aux Hospices civils de Lyon en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et aux Hospices civils de Lyon.
Délibéré après l'audience du 14 juin 2023, à laquelle siégeaient :
M. Gille, président,
M. Richard-Rendolet, premier conseiller,
Mme de Mecquenem, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2023.
L'assesseur le plus ancien
F.-X. Richard-Rendolet
Le président, rapporteur
A. GilleLe greffier,
Y. Mesnard
La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition,
Un greffier.
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