Non renvoi
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 juin 2021 et 9 février 2023, M. A B, représenté par Me Ladouari, demande au tribunal :
1°) d'annuler le titre exécutoire émis le 13 avril 2021 par la commune de Châteaurenard pour le recouvrement de la somme de 45 072,57 euros et de le décharger de l'obligation de payer cette somme ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Châteaurenard la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la commune de Châteaurenard ne lui a pas adressé d'ampliation du titre exécutoire en litige et il n'a été en mesure d'identifier ni l'auteur ni la compétence de celui-ci pour signer ce titre ;
- le titre exécutoire en litige est entaché d'une erreur de fait dès lors que lui-même disposait d'une autorisation pour exercer des activités accessoires ;
- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que l'activité qu'il a exercée était une activité d'intérêt général auprès d'une personne privée à but non lucratif ;
- l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires instaure un régime de responsabilité pour faute au bénéfice de la commune ; toutefois, les activités accessoires qu'il a exercées ne sont à l'origine d'aucun préjudice devant être réparé ;
- les fautes de la commune sont de nature à prononcer à son propre bénéfice la décharge de l'obligation de payer la somme dont le reversement lui est demandé.
Par des mémoires distincts, enregistrés les 29 novembre 2021 et 9 février 2023, M. B, représenté par Me Ladouari, demande au tribunal, à l'appui de sa requête tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 13 avril 2021 par la commune de Châteaurenard pour le recouvrement de la somme de 45 072,57 euros et à la décharge de l'obligation de payer cette somme, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du VI de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983.
Il soutient que le VI de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 méconnait l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 septembre 2021, la commune de Châteaurenard, représentée par Me Sindres, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B de la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 19 juin 2023, la clôture d'instruction est intervenue à la même date en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- le décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Balussou,
- les conclusions de M. Boidé, rapporteur public,
- et les observations de Me Guin, représentant M. B, et de Me Chavalarias, représentant la commune de Châteaurenard.
Une note en délibéré présentée pour M. B a été enregistrée le 15 septembre 2023.
Considérant ce qui suit :
1. M. B, directeur général des services de la commune de Châteaurenard de juin 2014 à juillet 2020, a également exercé la fonction de collaborateur parlementaire auprès du député élu dans la 15ème circonscription des Bouches-du-Rhône par un contrat d'une durée d'un mois puis par un contrat à durée indéterminée conclus les 1er décembre 2017 et 26 février 2018 pour une durée mensuelle de 38 puis 32 heures. Le lendemain du premier tour des élections municipales du 15 mars 2020, le maire de la commune de Châteaurenard a demandé au requérant de ne plus se rendre à la mairie jusqu'à son départ définitif pour les services de la commune de Rognac à compter du 15 juillet 2020. Par un courrier du 3 novembre 2020, il a signifié au requérant qu'en l'absence de demande d'autorisation de cumul d'activités, la collectivité était en droit de lui réclamer le reversement des sommes perçues en qualité de collaborateur parlementaire. Par un avis des sommes à payer émis le 13 avril 2021, reçu le 23 avril suivant, le requérant s'est vu réclamer la somme de 45 072,57 euros pour le mois de décembre 2017 et la période courant du 1er mars 2018 au 15 juillet 2020. M. B demande au tribunal d'annuler le titre exécutoire émis le 13 avril 2021 et de le décharger de l'obligation de payer cette somme.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
2. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. / Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article ". Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'État (), le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut être relevé d'office ". Aux termes de l'article 23-2 de la même ordonnance : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionalité au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux ". Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, que le tribunal administratif saisi d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.
3. Aux termes de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits () ". Il résulte de ces dispositions qu'en principe, tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer. Aux termes de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " I. - Le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. / () / VI. - Sans préjudice de l'engagement de poursuites disciplinaires, la violation du présent article donne lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement () ".
4. Ces dispositions législatives s'appliquent au litige en cours et n'ont pas été déclarées conformes à la Constitution. M. B qui n'invoque pas le caractère inconstitutionnel de l'interdiction de cumul de rémunérations, se borne à soutenir que les modalités de répétition de l'indu définies au VI de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 précité, qui permettent à l'administration d'obtenir d'un de ses agents qui a irrégulièrement cumulé des rémunérations, le reversement des sommes indument perçues portent atteinte au principe de responsabilité garanti par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
5. Contrairement à ce que soutient M. B, le reversement des rémunérations irrégulièrement perçues prévu par le VI de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 ne constitue pas un régime de réparation pour faute du préjudice financier qu'aurait subi l'administration du fait de l'exercice par un de ses agents d'une activité accessoire non autorisée dès lors que ce reversement constitue la conséquence mécanique et obligatoire de l'exercice de cette activité destinée à en effacer les effets pécuniaires. Par suite, ce reversement n'entre pas dans le champ de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Dès lors, la question soulevée ne présentant pas un caractère sérieux, il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B.
Sur les conclusions à fin d'annulation du titre de recettes attaqué et de décharge de l'obligation de payer la somme réclamée à M. B par la commune de Châteaurenard :
6. En premier lieu, si M. B fait valoir qu'il n'a pas été destinataire du titre exécutoire en litige, les conditions de notification d'une décision sont sans incidence sur sa légalité. Par ailleurs, et en tout état de cause, il n'établit ni même n'allègue qu'il aurait demandé en vain à la commune de Châteaurenard de le lui communiquer. Ainsi, le moyen tiré de l'absence de notification du titre de recettes en litige doit être écarté comme inopérant.
7. En deuxième lieu, aux termes du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L'envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l'adresse qu'il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l'établissement public local ou au comptable public vaut notification de ladite ampliation. / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénom et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur.
8. S'il résulte de l'instruction que le titre de recettes en litige n'est pas signé et n'indique ni le nom, ni le prénom de son auteur, il mentionne avoir été signé par l'adjointe du maire de la commune de Châteaurenard déléguée aux finances et a été notifié avec notamment une lettre de l'adjointe Mme D C, décrite comme " signataire du titre de recettes ", de sorte qu'il n'en résultait, pour le requérant, aucune ambiguïté quant à l'identité de la signataire de cette décision. Dans ces conditions, l'absence de la signature et de la mention des nom, prénom sur le titre exécutoire n'était pas de nature à en affecter la régularité au regard des dispositions précitées de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales.
9. En troisième lieu, comme il vient d'être dit au point précédent, Mme C, première adjointe et signataire du titre de recettes en litige, bénéficiait d'une délégation de fonctions du maire de la commune de Châteaurenard pour les affaires financières, et notamment pour tous les documents comptables, par un arrêté n° 2020-261 du 26 octobre 2020 dont il ressort d'une attestation du maire qu'il a fait l'objet d'un affichage sur le panneau communal le 27 octobre 2020. Par suite, Mme C était compétente pour signer le titre de recettes en litige.
10. En quatrième lieu, aux termes du IV de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " Le fonctionnaire peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice ". Aux termes de l'article 8 du décret du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique, alors en vigueur : " Préalablement à l'exercice de toute activité soumise à autorisation et sous réserve des dispositions du troisième alinéa de l'article 4, l'intéressé adresse à l'autorité dont il relève qui lui en accuse réception, une demande écrite qui comprend les informations suivantes : / 1° Identité de l'employeur ou nature de l'organisme pour le compte duquel s'exercera l'activité envisagée ; / 2° Nature, durée, périodicité et conditions de rémunération de cette activité. / Toute autre information de nature à éclairer l'autorité mentionnée au premier alinéa sur l'activité accessoire envisagée peut figurer dans cette demande à l'initiative de l'agent. L'autorité peut lui demander des informations complémentaires ". Il ressort de ces dispositions que l'exercice d'une activité à titre accessoire par un fonctionnaire, ou un agent qui lui est assimilé pour l'application de ce texte, constitue une dérogation au principe général selon lequel les fonctionnaires consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées par l'administration. L'exercice d'une activité à titre accessoire est, sauf exceptions, soumise par la loi à autorisation préalable et celle-ci ne peut être accordée par l'autorité dont relève l'agent qu'à la condition que cette activité accessoire soit compatible avec les fonctions confiées à l'agent en cause et n'affecte pas leur exercice. Afin de s'assurer que cette condition est remplie et ainsi que le prévoit l'article 8 du décret du 27 janvier 2017, l'administration se prononce au vu d'une demande écrite du fonctionnaire précisant notamment la durée de l'activité accessoire envisagée, constituant un élément substantiel nécessaire à l'examen de la compatibilité de l'activité envisagée avec les fonctions confiées à l'agent.
11. Si M. B produit à l'instance deux documents intitulés " Certificat administratif " ayant pour objet une " Autorisation de cumul d'activité " et s'en prévaut pour justifier de ce qu'il disposait d'une autorisation pour exercer ses fonctions de collaborateur parlementaire, il ne résulte pas de l'instruction qu'il aurait, préalablement à la conclusion des deux contrats correspondants, sollicité du maire de la commune de Châteaurenard une telle autorisation au demeurant dans les formes requises par l'article 8 du décret du 27 janvier 2017 avec l'identité de son futur employeur, la nature, la durée, la périodicité et les conditions de rémunération de sa future activité. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'il bénéficiait d'une autorisation pour l'exercice de l'activité de collaborateur parlementaire en litige.
12. En cinquième lieu, eu égard à ce qu'il vient d'être dit au point précédent, dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que M. B aurait adressé au maire de la commune de Châteaurenard des demandes d'autorisation de cumul d'activités, il ne saurait utilement soutenir que la collectivité aurait commis une faute en ne lui adressant pas de demande d'informations complémentaires en application des dispositions du dernier alinéa de l'article 5 du décret du 27 janvier 2017 et que cette circonstance aurait été de nature à entraîner à son profit la décharge de l'obligation de payer la somme réclamée.
13. En sixième lieu, M. B ne saurait utilement se prévaloir de ce que son activité de collaborateur parlementaire constitue une activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique ou auprès d'une personne privée à but non lucratif, prévue par les dispositions du h du 1° de l'article 6 du décret du 27 janvier 2017 dès lors, ainsi qu'il a été dit au point précédent, qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'il aurait sollicité l'autorisation d'exercer une quelconque activité accessoire auprès du maire de la commune de Châteaurenard.
14. En dernier lieu, M. B ne saurait utilement se prévaloir de ce qu'il n'a commis aucune faute en exerçant une activité accessoire à son activité principale au regard des dispositions de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 et que, de ce fait, la commune de Châteaurenard n'a subi aucun préjudice dès lors, ainsi qu'il a été dit au point 5, que le principe du reversement des rémunérations indument perçues à cette occasion ne constitue pas un régime de responsabilité pour faute.
15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin de décharge de l'obligation de payer la somme de 45 072,57 euros doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par M. B soit mise à la charge de la commune de Châteaurenanrd, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a par ailleurs pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme que réclame la commune sur ce même fondement.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. B est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Châteaurenard présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié M. A B et à la commune de Châteaurenard.
Délibéré après l'audience du 5 septembre 2023, à laquelle siégeaient :
Mme Jorda-Lecroq, présidente,
Mme Gaspard-Truc, première conseillère,
Mme Balussou, première conseillère,
Assistées par Mme Faure, greffière.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2023.
La rapporteure,
Signé
E.-M. Balussou
La présidente,
Signé
K. Jorda-LecroqLa greffière,
Signé
N. Faure
La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
La greffière.
Code publication