Non renvoi
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 24 décembre 2021, Mme A C, représentée par Me Mongis, demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision du 27 octobre 2021 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Centre-Val de Loire lui a notifié, compte tenu de l'absence de présentation des justificatifs requis en application des dispositions de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, une interdiction d'exercice valant suspension automatique de son activité professionnelle à caractère médical depuis le 15 septembre 2021 ;
2°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé Centre-Val de Loire le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ;
- cette décision constitue une sanction disciplinaire, laquelle n'a pas été précédée des garanties prévues aux articles L. 121-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et notamment, de la mise en place d'une procédure contradictoire préalable ;
- elle méconnaît les dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 dès lors qu'elle se trouvait en congé de maladie ;
- elle viole le principe de non-rétroactivité des actes administratifs puisque n'ayant pas été mise en situation de transmettre les documents avant le 15 septembre 2021, elle ne pouvait se voir interdite d'exercice professionnel de manière rétroactive, plus d'un mois après l'entrée en vigueur de l'obligation vaccinale ;
- elle se trouvait en situation d'arrêt de travail faisant obstacle à ce qu'une décision d'interdiction d'exercice puisse être édictée et rendue effective.
Par un mémoire distinct, enregistré le 20 janvier 2022, Mme C demande au tribunal administratif, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles 12-I et II, 13 et 14-I-B de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021.
Elle soutient que :
- les dispositions contestées sont applicables au litige et l'examen de leur conformité à la Constitution présente un caractère nouveau ;
- les dispositions contestées portent atteinte aux principes d'égalité, de respect de la dignité de la personne humaine, d'inviolabilité du corps humain, de respect de la vie privée, ainsi qu'à la liberté de conscience et au droit à l'emploi.
Par un mémoire, enregistré le 9 février 2022, l'agence régionale de santé (ARS) Centre-Val de Loire conclut à la non-transmission de la question prioritaire de constitutionnalité.
L'ARS soutient que la question posée par Mme C ne présente pas de caractère sérieux.
Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2022, l'ARS Centre-Val de Loire conclut au rejet de la requête.
L'ARS soutient que les moyens invoqués par Mme C ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;
- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ;
- le décret n° 2021-1215 du 22 septembre 2021 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Viéville,
- et les conclusions de Mme Palis De Koninck, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A C exerce la profession d'orthophoniste libérale à Bléré. Par une décision du 27 octobre 2021, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Centre-Val de Loire lui a notifié, compte tenu de l'absence de présentation des justificatifs requis en application des dispositions de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, une interdiction d'exercice valant suspension automatique de son activité professionnelle à caractère médical depuis le 15 septembre 2021. Mme C sollicite, par la requête ci-dessus analysée, l'annulation de cette décision.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
2. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et
23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif, saisi d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.
3. Mme C soutient que les dispositions des articles 12, 13 et 14 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 sont contraires aux principes d'égalité, d'inviolabilité du corps humain, de sauvegarde de la dignité humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation, ainsi qu'au respect de la vie privée et de la liberté de conscience et au droit à l'emploi.
4. Toutefois, par une décision n° 457879 du 28 janvier 2022, le Conseil d'Etat a rejeté la demande de transmission au Conseil constitutionnel d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur ces mêmes dispositions. Il a été retenu, d'une part, que la question prioritaire de constitutionnalité, en ce qu'elle met en cause l'article 14 de la loi n° 2021-1040 est dépourvue de caractère sérieux quant à l'atteinte au droit à l'emploi garanti par l'alinéa 5 du préambule de la Constitution de 1946 et, d'autre part, que les dispositions de l'article 12 de cette même loi sont justifiées par une exigence de santé publique et ne portent pas atteinte au principe d'égalité, à l'exigence constitutionnelle de protection de la santé garantie par le Préambule de la Constitution de 1946, à l'inviolabilité du corps humain et au principe constitutionnel de respect de la dignité de la personne humaine.
5. Par ailleurs, les dispositions de l'article 13 de la loi n° 2021-1040 ne font que préciser les conditions d'application de l'obligation vaccinale prévue par l'article 12 de cette même loi.
6. Enfin, s'agissant de l'atteinte à la liberté de conscience, le principe posé par les dispositions du cinquième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère la Constitution du 4 octobre 1958, aux termes desquelles : " () Nul ne peut être lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances " découle du principe d'égalité. Or, le principe d'égalité garanti par les dispositions constitutionnelles précitées ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il y soit dérogé pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. En admettant même que l'abstention de la requérante de se faire vacciner soit motivée par une opinion ou une croyance, l'interdiction d'exercer critiquée, qui résulte de la situation de contact avec les patients, qui plus est dans des conditions facilitant la contamination, est en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'institue, à savoir la protection de la santé, ainsi qu'il a été dit plus haut. Par ailleurs, et en tout état de cause, si l'autorisation de mise sur le marché délivrée aux vaccins est conditionnelle, il ne s'ensuit pas pour autant que la vaccination obligatoire aurait le caractère d'une expérimentation médicale ou d'un essai clinique, lesquels au surplus obéissent à d'autres fins. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaîtrait la liberté de conscience ne peut qu'être écarté dans toutes ses branches.
7. Il résulte de ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil d'Etat pour transmission au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme C.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
8. En premier lieu, la décision attaquée a été prise par le docteur B, directeur général adjoint. Par une décision du 15 octobre 2021, le directeur de l'ARS Centre-Val de Loire a délégué sa signature au docteur B pour signer tous actes et décisions relatifs à l'exercice des missions du directeur général de l'ARS Centre-Val de Loire telles que fixées à l'article L. 1432-2 du code de la santé publique. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision contestée manque en fait et doit être écarté.
9. En deuxième lieu, aux termes du I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I- Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : () / 2° Les professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique, lorsqu'ils ne relèvent pas du 1° du présent I ; ".
10. En troisième lieu, aux termes du I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I- Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : () / 2° Les professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique, lorsqu'ils ne relèvent pas du 1° du présent I ; ".
11. Aux termes de l'article 13 de cette même loi : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. / () 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité. II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics. Pour les autres personnes concernées, les agences régionales de santé compétentes accèdent aux données relatives au statut vaccinal de ces mêmes personnes, avec le concours des organismes locaux d'assurance maladie. En cas d'absence du certificat de statut vaccinal mentionné au I du présent article, les personnes mentionnées au deuxième alinéa du présent II adressent à l'agence régionale de santé compétente le certificat de rétablissement ou le certificat médical de contre-indication prévus au I. () III. - Le certificat médical de contre-indication mentionné au 2° du I du présent article peut être contrôlé par le médecin conseil de l'organisme d'assurance maladie auquel est rattachée la personne concernée. Ce contrôle prend en compte les antécédents médicaux de la personne et l'évolution de sa situation médicale et du motif de contre-indication, au regard des recommandations formulées par les autorités sanitaires. () V. - Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité. Les agences régionales de santé compétentes sont chargées de contrôler le respect de cette même obligation par les autres personnes concernées. ".
12. Et aux termes du I de l'article 14 de la même loi : " B. - A compter du
15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du
15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. () ".
13. La mesure d'interdiction d'exercice valant suspension automatique d'activité que l'ARS met en œuvre lorsqu'elle constate que le professionnel de santé concerné ne peut plus exercer son activité en application du I de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, s'analyse comme une mesure de gestion prise dans l'intérêt de la santé publique et destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de Covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautif commis par ce professionnel. Par suite, lorsque l'autorité administrative prononce une telle interdiction d'exercice à l'égard d'un professionnel de santé qui ne satisfait pas à cette obligation, elle ne prononce pas une sanction mais se borne à constater que le professionnel ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité.
14. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ".
15. La mesure d'interdiction d'exercice valant suspension automatique de l'activité professionnelle constitue, ainsi qu'il a été dit au point 13, une mesure de gestion prise dans l'intérêt de la santé publique et destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de Covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et non une sanction disciplinaire ou une mesure de police. Elle n'est donc pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Le moyen tiré de ce que la décision prononce une sanction qui n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire préalable doit, par suite, être écarté dans ses deux branches.
16. En quatrième lieu, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée du 27 octobre 2021 a suspendu la requérante à compter du 15 septembre 2021 et prend ainsi effet à une date antérieure à sa notification. Il suit de là que la requérante est fondée à soutenir que la décision attaquée est illégale en ce qu'elle rétroagit sur la période allant du 15 septembre 2021 à la date de notification de cette décision, soit le 29 octobre 2021.
17. En cinquième, et dernier lieu, aux termes de l'article L 321-1 du code de la sécurité sociale : " L'assurance maladie assure le versement d'indemnités journalières à l'assuré qui se trouve dans l'incapacité physique constatée par le médecin, selon les règles définies par l'article L. 162-4-1, de continuer ou de reprendre le travail ; l'incapacité peut être également constatée, dans les mêmes conditions, par la sage-femme dans la limite de sa compétence professionnelle ; toutefois, les arrêts de travail prescrits à l'occasion d'une cure thermale ne donnent pas lieu à indemnité journalière, sauf lorsque la situation de l'intéressé le justifie suivant des conditions fixées par décret. ". Aux termes de l'article L. 611-1 du même code : "Le présent livre s'applique aux personnes suivantes : 1° Les travailleurs non-salariés qui ne sont pas affiliés au régime mentionné au 3° de l'article L. 722-8 du code rural et de la pêche maritime ; () ". Aux termes de l'article L. 622-1 de ce code : " Sous réserve d'adaptation par décret, les assurés mentionnés au présent livre, excepté ceux mentionnés à l'article L. 651-1, bénéficient en cas de maladie de prestations en espèces qui sont calculées, liquidées et servies dans les conditions définies aux articles L. 321-1, L. 321-2, L. 323-1, L. 323-1-1, L. 323-2 L. 323-3, L. 323-3-1, L. 323-6 et L. 323-7. () ".
18. Si les dispositions précitées permettent le versement d'indemnités journalières au travailleur non salarié qui se trouve dans l'incapacité physique constatée par un médecin de continuer ou de reprendre le travail, pour autant, ces dispositions, combinées avec celles du
I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 et du III de l'article 14 de cette même loi, permettent néanmoins à l'autorité administrative de légalement prendre une mesure d'interdiction d'exercice à l'égard d'un professionnel qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la Covid-19 alors qu'il se trouve déjà en congé de maladie.
19. Si la requérante entend soutenir qu'à l'instar du régime applicable aux agents publics, la mesure de suspension ainsi prononcée ne peut prendre effet qu'à l'expiration de l'arrêt de travail dont elle bénéficie, les dispositions précitées du code de la sécurité sociale ont seulement pour objet d'instituer un régime d'indemnités journalières au profit du travailleur non salarié se trouvant dans l'incapacité physique constatée par le médecin de continuer ou de reprendre le travail, et non un régime de droit à congé. Par suite, le moyen doit être écarté.
20. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C n'est fondée à demander l'annulation de la décision du 27 octobre 2021 par laquelle le directeur de l'ARS Centre-Val de Loire a prononcé à son encontre une interdiction d'exercice valant suspension automatique d'activité professionnelle à caractère médical, qu'en tant que cette décision prend effet à une date antérieure à sa notification.
Sur les frais d'instance :
21. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de Mme C tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La décision du 27 octobre 2021 portant interdiction d'exercice valant suspension automatique d'activité professionnelle à caractère médical de Mme C est annulée en tant qu'elle rétroagit sur la période du 15 septembre 2021 au 29 octobre 2021.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme C est rejeté.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C et à l'agence régionale de santé Centre-Val de Loire.
Délibéré après l'audience du 30 juin 2023, à laquelle siégeaient :
Mme Rouault-Chalier, présidente,
M. Viéville, premier conseiller,
Mme Bernard, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2023.
Le rapporteur,
Sébastien VIEVILLE
La présidente,
Patricia ROUAULT-CHALIER
La greffière,
Emilie DEPARDIEU
La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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