Non renvoi
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 juin 2020 et le 19 avril 2022, M. B A et Mme C A, représentés par Me Bardoul, demandent au tribunal :
1°) d'annuler la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a approuvé la révision n°1 du plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la délibération a été prise dans des conditions irrégulières, en l'absence de convocation régulière des conseillers municipaux ;
- la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas prévu les modalités de la concertation en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme ;
-la délibération attaquée approuvant le plan local d'urbanisme a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, compte tenu de l'insuffisance et de l'irrégularité de la concertation menée avec le public ;
- le projet a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière compte tenu des modifications apportées postérieurement à l'enquête publique ;
- le projet n'a pas été précédé d'une évaluation environnementale en méconnaissance de l'article L. 104-3 du code de l'urbanisme ;
-le rapport de présentation est insuffisamment motivé et se fonde sur des données erronées et obsolètes ;
- la délibération attaquée est entachée d'une erreur de droit, en ce que le plan local d'urbanisme qu'elle approuve comporte une orientation d'aménagement et de programmation thématique sur la densification qui méconnaît les dispositions des articles L. 152-1, L. 151-6, L. 151-7 et R. 151-8 du code de l'urbanisme.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 22 décembre 2020 et le 6 décembre 2022, la commune de Saint-Hilaire-de-Riez, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Par un mémoire distinct, enregistré le 11 novembre 2022, M. et Mme A demandent au tribunal, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête n°2005751, de transmettre au Conseil d'Etat une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l'urbanisme relatifs aux orientations d'aménagement et de programmation (OAP) et de mettre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- ces dispositions sont applicables au litige ;
- elles n'ont pas déjà été déclarées conforme à la Constitution ;
- la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux dès lors que les dispositions en litige sont contraires à l'article 2 et à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Par un mémoire, enregistré le 16 décembre 2022, la commune de Saint-Hilaire-de-Riez, représentée par Me Marchand, soutient que les conditions posées par l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies.
Elle soutient que la question soulevée par les requérants ne présente pas de caractère sérieux.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- les articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l'urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Thomas, première conseillère,
- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,
- les observations de Me Bardoul, avocate de M. et Mme A,
- et les observations de Me Léon, avocate de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez.
Une note en délibéré, produite pour M. et Mme A, a été enregistrée le 17 mai 2023.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 19 octobre 2018, le conseil municipal de Saint-Hilaire-de-Riez a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Une enquête publique s'est tenue du 30 septembre au 30 octobre 2019. Par une délibération du 20 décembre 2019, le conseil municipal de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a approuvé le plan local d'urbanisme communal ainsi révisé. M. et Mme A, propriétaires sur le territoire de la commune, demandent au tribunal d'annuler cette délibération et la décision implicite rejetant leur recours gracieux.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
2. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. / Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. ". Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut être relevé d'office. / () ". Aux termes de l'article 23-2 de la même ordonnance : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. / () / La décision de transmettre la question est adressée au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation dans les huit jours de son prononcé avec les mémoires ou les conclusions des parties. Elle n'est susceptible d'aucun recours. Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu'à l'occasion d'un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige. ".
3. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif saisi d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.
4. Les requérants contestent la constitutionnalité des articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l'urbanisme relatifs aux orientations d'aménagement et de programmation dans leur version applicable au présent litige. Pour contester la constitutionnalité de ces dispositions, les requérants invoquent les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui protègent le droit de propriété.
5. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment, en application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Selon l'article R. 151-39 du code de l'urbanisme : " Afin d'assurer l'intégration urbaine, paysagère et environnementale des constructions, déterminer la constructibilité des terrains, préserver ou faire évoluer la morphologie du tissu urbain et les continuités visuelles, le règlement peut notamment prévoir des règles maximales d'emprise au sol et de hauteur des constructions. / Il peut également prévoir, pour traduire un objectif de densité minimale de construction qu'il justifie de façon circonstanciée, des règles minimales d'emprise au sol et de hauteur. Il délimite, dans le ou les documents graphiques, les secteurs dans lesquels il les impose. / Les règles prévues par le présent article peuvent être exprimées par rapport aux voies et emprises publiques, aux limites séparatives et aux autres constructions sur une même propriété ainsi qu'en fonction des objectifs de continuité visuelle, urbaine et paysagère attendus ".
6. Aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ". Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. / En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme élaboré par un établissement public de coopération intercommunale comportent les orientations relatives à l'équipement commercial et artisanal mentionnées à l'article L. 141-16 et déterminent les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire et le développement durable, conformément à l'article L. 141-17 ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code, dans sa version applicable au litige : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 () ".
7. D'une part, les dispositions des articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l'urbanisme, qui n'emportent pas privation du droit de propriété, n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aux termes duquel : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. ".
8. D'autre part, si les requérants font valoir que les propriétaires distincts de terrains faisant l'objet d'une orientation d'aménagement et de programmation ne peuvent librement utiliser leurs biens indépendamment les uns des autres et que leurs projets doivent être compatibles avec cette orientation, ces restrictions apportées par les dispositions critiquées des articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l'urbanisme aux conditions d'exercice du droit de propriété sont justifiées par l'intérêt général qui s'attache à la maîtrise, par les collectivités publiques, de la destination des sols et du développement urbain, en fonction des situations locales et dans un principe d'équilibre entre urbanisation et protection des espaces. Ces restrictions sont accompagnées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de garanties de fond et de procédure. En particulier, s'agissant de la procédure, le projet de plan local d'urbanisme arrêté par le conseil municipal soumis à révision est soumis à enquête publique. S'agissant du fond, les orientations d'aménagement et de programmation doivent être en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables et leur contenu est encadré par les dispositions contestées. En outre, les projets ne sont soumis à ces orientations que dans un rapport de compatibilité et non de conformité. Par ailleurs, la différence de degré de précision dans la formulation des orientations d'aménagement et de programmation ne prive les propriétaires d'aucune garantie, les dispositions contestées encadrant avec une précision suffisante la possibilité pour ces orientations de prévoir des règles précisant les caractéristiques des projets susceptibles d'être poursuivis dans les secteurs qu'elles couvrent. En outre, à la différence des emplacements réservés prévus à l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, les orientations d'aménagement et de programmation définissent les axes d'urbanisation d'un territoire hors de toute maîtrise foncière par la collectivité publique, de sorte que l'exercice d'un droit de délaissement serait incompatible avec leur objet même, qui vise à laisser l'initiative privée porter les actions et opérations nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement envisagé par les auteurs du plan local d'urbanisme, sous la seule réserve des voies et emprises destinées à être gérées par la collectivité publique, lesquelles toutefois ne sauraient être acquises par celle-ci sans contrepartie financière et sans recours soit à une négociation amiable, soit à un emplacement réservé soit à une expropriation, ces dernières procédures étant entourées de garanties suffisantes. Dans ces conditions, alors même que les propriétaires concernés par une orientation d'aménagement et de programmation ne peuvent pas effectuer une réquisition d'achat auprès de la collectivité publique par la voie d'un droit de délaissement, les limitations apportées aux conditions d'exercice du droit de propriété par les dispositions critiquées ne peuvent, compte tenu de leur caractère limité pour les motifs précédemment exposés, être regardées comme portant à l'exercice du droit de propriété protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aux termes duquel " Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression. ", une atteinte disproportionnée au regard des objectifs d'intérêt général poursuivis. Il en résulte que la question prioritaire de constitutionnalité soulevé est, au sens de l'article 23-2 précité de l'ordonnance du 7 novembre 1958, dépourvue du caractère sérieux justifiant sa transmission au Conseil d'Etat.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la convocation des conseillers municipaux :
9. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc ".
10. Si les requérants soutiennent, sans apporter d'éléments circonstanciés à l'appui de ce moyen, que les conseillers municipaux n'auraient pas été convoqués à la séance du conseil du 20 décembre 2019, la délibération attaquée, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, fait état d'une convocation des membres du conseil communautaire en date du 12 décembre 2019, qui a été également versée aux débats. Par suite, le moyen doit être écarté.
En ce qui concerne le rapport de présentation :
11. Aux termes de l'article L. 151-4, dans sa rédaction applicable en l'espèce, où l'élaboration du plan local d'urbanisme a été prescrite avant le 24 novembre 2018 : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ".
12. Aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 ; / 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci. ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport ". L'article R. 151-3 du code de l'urbanisme dispose, dans sa rédaction applicable à la délibération attaquée : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; / 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; / 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. / Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. ".
S'agissant du diagnostic du rapport de présentation :
13. Le rapport de présentation, qui est distinct tant du projet d'aménagement et de développement durables que du règlement et des orientations d'aménagement et de programmation, ne fixe pas de mesures réglementaires et, par suite, ne présente pas un caractère normatif. Le moyen tiré de ce que le contenu du rapport de présentation ne comporte pas des indications répondant aux prescriptions des articles L. 151-4 et R. 151-2 du code de l'urbanisme, moyen relatif à la légalité externe du plan local d'urbanisme, se rapporte à sa régularité mais non à l'appréciation de son bien-fondé.
14. En l'espèce, le rapport de présentation rappelle l'état existant, présente le scénario retenu d'évolution de la population de la commune prévoyant que la commune accueille 14 000 habitants à l'horizon 2030, en prenant en compte les tendances démographiques observées de 2008 à 2015 ainsi que la composition du parc de logements et de la morphologie urbaine existant en 2015, pour justifier du besoin de la commune en logements et en surfaces économiques compatible avec l'objectif de logements nouveaux à l'horizon 2030 fixé par le schéma de cohérence territoriale. Si les requérants font valoir que les données sur lesquelles se fonde ce diagnostic de l'état existant, datant de l'année 2015, seraient obsolètes ou erronées à la date de la délibération attaquée, il ne démontre pas que les évolutions projetées retenues par les auteurs du plan local d'urbanisme seraient incohérentes ou irréalistes. La circonstance que le descriptif de l'historique du développement de la commune et de l'organisation de son territoire se fondent sur des données remontant à l'année 2008 ne suffit pas à priver de pertinence le diagnostic de l'état initial retenu par le rapport de présentation qui justifie de façon suffisamment précise et étayée les choix retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.
S'agissant de l'évaluation environnementale :
15. Le rapport de présentation comporte deux parties relatives à l'état initial de l'environnement et à l'évaluation environnementale, ainsi qu'un résumé non technique. Il inclut un bilan de l'impact des zonages, des incidences dommageables et de l'identification des espaces d'intérêt majeur susceptibles d'être impactés, ainsi que sur l'ensemble du territoire et des mesures d'évitement, de limitation et de compensation. Il comporte une description suffisamment détaillée de l'état initial de l'environnement comme de l'ensemble des mesures actuelles de protection des sites naturels de la commune. Cette analyse de l'état initial est proportionnée aux enjeux environnementaux du plan local d'urbanisme et précise de façon suffisante les incidences du projet sur les espaces agricoles et naturels de la commune. Ce rapport comporte également un exposé détaillé et précis des mesures de compensation envisagées et de leurs effets. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation et de l'évaluation environnementale du plan local d'urbanisme au regard des dispositions législatives et règlementaires précitées doit être écarté.
En ce qui concerne la concertation :
16. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3 ". Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° Les procédures suivantes : / a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme ". Aux termes de l'article L. 103-3 du code de l'urbanisme : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : / () / 3° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas ". Il résulte des dispositions de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme.
17. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la délibération du 19 octobre 2018 définissant les objectifs poursuivis par la révision du plan local d'urbanisme a également précisé les modalités de la concertation du public, tenant à l'organisation d'au moins deux réunions publiques aux grandes étapes d'avancement du projet, à la mise à disposition des habitants d'un registre de concertation sous forme papier et dématérialisée et d'éléments d'informations sur le site internet de la commune, ainsi que la publication d'articles dans le magazine de la commune. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le conseil municipal n'aurait pas défini les modalités de cette concertation. Si les requérants ont entendu se prévaloir de l'illégalité de la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme, ce moyen ne peut qu'être écarté comme inopérant.
18. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que les modalités de la concertation telles qu'elles ont été prévues par la délibération du 19 octobre 2018 ont été effectivement mises en œuvre, entre octobre 2018 et le 20 mai 2019, avec notamment la tenue de deux réunions publiques le 4 janvier 2019 et le 20 mai 2019, et près d'un millier de visites sur le registre dématérialisé, le bilan de la concertation ayant été dressé par une délibération du 20 juin 2019 du conseil municipal de Saint-Hilaire-de-Riez. Si les requérants font état de ce que des réunions supplémentaires, non prévues par la délibération du 19 octobre 2018, ont été organisées, notamment une réunion spécifique au quartier de la Fradinière et une réunion avec les aménageurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces réunions supplémentaires, eu égard aux conditions dans lesquelles elles se sont déroulées, aurait eu pour effet d'entacher d'irrégularité la procédure de concertation. Dans ces conditions, le moyen tiré la méconnaissance de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.
En ce qui concerne l'enquête publique :
19. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale () ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.
20. Les requérants font valoir que le projet de plan local d'urbanisme a été modifié postérieurement à l'enquête publique avant d'être approuvé par la délibération attaquée, notamment par l'ajout d'une règle de densité par tènement au sein de l'orientation d'aménagement et de programmation thématique relative à la densification. Il ressort des pièces du dossier que cette modification résulte de l'enquête publique, dès lors que les mentions de cette orientation ont fait l'objet d'observations de la part du préfet, en tant que personne publique associée, comme du public. Il en résulte que la modification, au stade de l'approbation du plan, des conditions de changements de destination des bâtiments agricoles a procédé de l'enquête publique au sens de l'article L 153-21 du code de l'urbanisme. En outre, il ressort des pièces du dossier que quand bien même la commune a ajusté le périmètre de certains secteurs de l'OAP thématique et revu leur dénomination, cette orientation d'aménagement et de programmation qui couvre des tènements d'une surface totale de 14 hectares, ne porte que sur une partie très limitée du territoire communal. Dans ces conditions, cette modification n'a pas remis en cause l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme. Il en résulte que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme auraient été méconnues.
En ce qui concerne l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme :
21. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain maitrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / () / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; / () / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; / () ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.
22. Les requérants font état d'une disproportion entre les possibilités de construction que retient le plan local d'urbanisme et la réalité des besoins en logements de la commune. Toutefois, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme prévoit une évolution mesurée des zones urbaines ou à urbaniser au regard de la superficie des zones naturelles et agricoles de la commune, aboutissant à un zonage équilibré. Ces possibilités encadrées d'urbanisation par densification sont d'ailleurs conformes à l'objectif d'utilisation économe des espaces naturels, de préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et de protection des sites, des milieux et paysages naturels énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme précité. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité de ce plan avec les objectifs mentionnés par cet article doit être écarté.
En ce qui concerne l'orientation d'aménagement et de programmation thématique " densification " :
23. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d'aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s'inscrit la zone, notamment en entrée de ville. / Le périmètre des quartiers ou secteurs auxquels ces orientations sont applicables est délimité dans le ou les documents graphiques prévus à l'article R. 151-10 ". Selon l'article R. 151-7 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent comprendre des dispositions portant sur la conservation, la mise en valeur ou la requalification des éléments de paysage, quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs qu'elles ont identifiés et localisés pour des motifs d'ordre culturel, historique, architectural ou écologique, notamment dans les zones urbaines réglementées en application de l'article R. 151-19. ". Aux termes de l'article R. 151-8 de ce code : " Les orientations d'aménagement et de programmation des secteurs de zones urbaines ou de zones à urbaniser mentionnées au deuxième alinéa du R. 151-20 dont les conditions d'aménagement et d'équipement ne sont pas définies par des dispositions réglementaires garantissent la cohérence des projets d'aménagement et de construction avec le projet d'aménagement et de développement durables. / Elles portent au moins sur : / 1° La qualité de l'insertion architecturale, urbaine et paysagère ; / 2° La mixité fonctionnelle et sociale ; / 3° La qualité environnementale et la prévention des risques ; / 4° Les besoins en matière de stationnement ; / 5° La desserte par les transports en commun ; / 6° La desserte des terrains par les voies et réseaux. / Ces orientations d'aménagement et de programmation comportent un schéma d'aménagement qui précise les principales caractéristiques d'organisation spatiale du secteur. ".
24. L'article R. 151-2 du code de l'urbanisme prévoit que le rapport de présentation comporte la justification de la complémentarité des dispositions édictées par le règlement du plan local d'urbanisme avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation comporte une justification suffisamment étayée des choix retenus pour établir les orientations d'aménagement et de programmation. En particulier, ce rapport expose que les principes, orientations et règles exposés dans l'orientation d'aménagement et de programmation thématique " densification ", en cohérence avec l'axe du projet d'aménagement et de développement durables tenant à " limiter la part de la consommation d'espace en extension au profit de la densification et du renouvellement urbain ", se substituent aux dispositions du règlement et s'imposent aux projets dans un rapport de compatibilité. Le rapport de présentation justifie ainsi de façon suffisamment précise et étayée les choix retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme, notamment le recours à une orientation d'aménagement et de programmation thématique valant règlement et de la cohérence entre cette OAP avec les orientations et objectifs du PADD, en particulier l'objectif de densification. Enfin, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait de justifier spécifiquement de la cohérence du secteur B6 de cette OAP thématique. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation du rapport de présentation quant à cette orientation d'aménagement et de programmation manque en fait.
25. En deuxième lieu, les orientations d'aménagement et de programmation ressortissant du champ d'application de l'article R. 151-8 du code de l'urbanisme sont celles de secteurs d'aménagement dont les auteurs des plans locaux d'urbanisme ont décidé que les dispositions réglementaires du plan n'y sont pas applicables mais dont les conditions d'aménagement et d'équipement en sont définies par les seules dispositions, réglementaires, de ces orientations elles-mêmes. Il en résulte que ces conditions ne sont, au regard de l'article R. 151-8 du code de l'urbanisme, pas définies par des dispositions réglementaires autres que celles prévues par ces orientations elles-mêmes, qui doivent, alors, porter au moins sur les six points énumérés par cet article et comporter le schéma d'aménagement qu'il prévoit.
26. Il ressort des pièces du dossier que l'orientation d'aménagement et de programmation thématique relative à la densification, décidée sur le fondement des dispositions de l'article R. 151-8 du code de l'urbanisme, comporte l'ensemble des éléments exigés par ces dispositions. Si les requérants font valoir que le tènement B6 de l'orientation d'aménagement et de programmation " densification ", qui couvre deux de leurs parcelles, ne comporte pas de schéma d'aménagement, précisant les principales caractéristiques d'organisation spatiales du secteur, il ressort des documents du plan local d'urbanisme que cette orientation d'aménagement et de programmation identifie les secteurs qu'elle couvre, figurant, en application de l'article R. 151-6 du code de l'urbanisme, au règlement graphique du plan, et comporte huit schémas qui précisent de façon suffisante les conditions d'organisation spatiale des constructions à vocation d'habitation susceptibles d'être implantées. Ces schémas satisfont aux exigences du dernier alinéa de l'article R. 151-8 du code de l'urbanisme.
27. Les requérants font valoir que cette orientation d'aménagement et de programmation comporterait illégalement des prescriptions précises tenant tout à la fois aux hauteurs du bâti, aux gabarits des constructions et la densité de logement. Il résulte toutefois des dispositions de l'article R. 151-8 du code de l'urbanisme qu'une orientation d'aménagement et de programmation décidée sur ce fondement peut comporter des prescriptions précises de nature réglementaire dans les secteurs de zone urbaine, sans méconnaître les dispositions législatives ou réglementaires précitées. En particulier, l'orientation d'aménagement et de programmation thématique relative à la densification fixe un objectif de nombre de logements et de densité pour chaque tènement couvert par cette orientation. Alors que le règlement du plan local d'urbanisme peut comporter des règles d'une telle nature, et dès lors que cette orientation d'aménagement et de programmation prise sur le fondement de l'article R. 151-8 du code de l'urbanisme définit, à l'exclusion des dispositions du règlement de ce plan, l'ensemble des conditions d'aménagement et d'équipement applicable aux secteurs qu'elle couvre, l'orientation thématique en cause relative à la densification pouvait sans erreur de droit comporter une telle règle de densité de logements.
28. En dernier lieu, l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme prévoit que les travaux ou opérations qu'il énumère sont compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation. Les requérants soutiennent que les dispositions de cette orientation seraient contraires à ces dispositions en ce qu'elles imposeraient aux travaux projetés un rapport de conformité avec ladite orientation. Toutefois, cette orientation prévoit quatre objectifs, tenant à la qualité du vivre ensemble, à la qualité paysagère, à la qualité environnementale et à la limitation des espaces résiduels. Elle dispose également que " dans le cas où l'un ou plusieurs de ces objectifs se verraient contrariés par le projet proposé, la notion de compatibilité ne serait pas respectée et le projet refusé ". Les requérants ne sont par suite pas fondés à soutenir que ces dispositions, sans incidence sur le rapport de compatibilité prévu au second alinéa de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme, instaureraient un rapport de conformité avec les projets projetés. Quand bien même cette orientation énonce que " le projet est réalisé dans la compatibilité de chacune des orientations schématiques prévues par le présent document, mais aussi conforme aux dispositions écrites ", l'ambiguïté de cette mention ne suffit pas à elle seule à considérer que cette orientation méconnaîtrait les dispositions des articles L. 151-39 et L. 152-1 du code de l'urbanisme, qui s'imposent en tout état de cause à l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme, de telles énonciations d'une orientation d'aménagement et de programmation étant en tout état de cause sans influence sur l'application du dernier alinéa de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme.
29. Il s'ensuit que le moyen tenant à l'erreur de droit dont serait entachée l'orientation d'aménagement et de programmation thématique relative à la densification doit être écarté en toutes ses branches.
30. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée et par suite de la décision rejetant leur recours gracieux dirigé contre cette délibération.
Sur les frais liés au litige :
31. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la commune à ce même titre.
D E C I D E :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. et Mme A.
Article 2 : La requête de M. et Mme A est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Hilaire-de-Riez au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et Mme C A, ainsi qu'à la commune de Saint-Hilaire-de-Riez.
Délibéré après l'audience du 16 mai 2023, à laquelle siégeaient :
M. Durup de Baleine, président,
Mme Thomas, première conseillère,
Mme Milin, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2023.
La rapporteure,
S. THOMAS
Le président,
A. DURUP DE BALEINE La greffière,
L. LÉCUYER
La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier,
N°2005751
Code publication