Irrecevabilité
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 10 août 2020 et le 16 janvier 2023, la SCI Prévert, la SCI La Bergerie, la SAS Berger international et l'association Union de commerçants et des entreprises de Thonon Ouest Anthy et Margencel (UCETAM), représentées par Me Renaux, demandent au tribunal :
1°) d'annuler la délibération du 25 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Thonon Agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Bas Chablais ;
2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Thonon agglomération une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la délibération engageant l'élaboration du PLUi n'a pas fait l'objet des formalités de publication prévues à l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme ;
- la concertation est entachée d'irrégularité en raison de la fusion et de la création de Thonon agglomération ; la phase de concertation ne s'est pas déroulée pendant toute la durée légale requise ;
- les délibérations des 2 octobre 2019 et 25 février 2020 arrêtant le projet de PLUi ne mentionnent pas qu'elles respecteraient les modalités d'affichage prévues à l'article R. 153-3 du code de l'urbanisme ;
- Thonon agglomération n'a pas été consultée en tant qu'autorité organisatrice des transports publics ;
- le dossier d'enquête publique est incomplet à défaut de comprendre l'avis de Thonon agglomération en tant qu'autorité organisatrice des transports publics ;
- des permanences se sont déroulées à Thonon-les-Bains alors que le PLUi ne porte pas sur ce territoire ;
- l'avis favorable du commissaire-enquêteur comporte de nombreuses recommandations et préconisations et Thonon Agglomération n'a pas levé les réserves ;
- aucune conférence intercommunale n'a été tenue ;
- les conseillers communautaires n'ont pas été destinataires d'une note de synthèse et n'ont pas été régulièrement convoqués ;
- Thonon agglomération ne pouvait reprendre la procédure et approuvé un PLUi ne recouvrant pas l'ensemble de son territoire ; l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme est inconstitutionnel et méconnaît le principe d'égalité entre collectivités territoriales ;
- le PLUi est incompatible tant avec le SCoT approuvé le 30 janvier 2020 que le précédent SCot de 2012 ;
- le classement des parcelles cadastrées est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- la limitation des activités commerciales porte atteinte au droit de propriété et à la liberté du commerce et d'industrie et est entachée d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ;
- il existe une contradiction entre le rapport de présentation et le règlement qui interdit l'implantation et l'extension des commerces de détail dans une zone commerciale existante ;
- le rapport de présentation est insuffisant ;
- le règlement n'est pas cohérent avec le PADD en méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ;
- le PLUi n'est pas compatible avec le décret du 24 décembre 2019 déclarant d'utilité publique les travaux de création d'une liaison autoroutière dans le département de la Haute-Savoie et portant mise en compatibilité des documents d'urbanisme des communes concernés par cette opération ;
- Thonon agglomération est tenue de délibérer sur la mise en compatibilité du PLui avec le SCot.
Par des mémoires en défense enregistrés le 15 septembre 2022 et le 2 février 2023, la communauté d'agglomération Thonon Agglomération, représentée par Me Mollion, conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mise à la charge des requérantes une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des transports ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Barriol ;
- les conclusions de Mme A ;
- et les observations de Me Reymond, représentant les requérantes et de Me Djeffal, représentant Thonon Agglomération.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Bas-Chablais a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. Le 16 juillet 2019, le bilan de la concertation a été tiré et le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté. A la suite de l'avis défavorable de la commune d'Excenevex du 14 octobre 2019, le projet de PLUi a été une nouvelle fois arrêté à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés par une délibération du 22 octobre 2019. Une enquête publique a été organisée du 4 novembre au 6 décembre 2019 à l'issue de laquelle la commission d'enquête a rendu un avis favorable le 17 janvier 2020. Par la délibération en litige du 25 février 2020, a été approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Bas-Chablais. La SCI Prévert, la SCI La Bergerie, la SAS Berger international et l'association Union de commerçants et des entreprises de Thonon Ouest Anthy et Margencel (UCETAM), demandent l'annulation de cette délibération.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la légalité de la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi :
2. Aux termes de l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21 : () 1° La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article R. 153-21 du même code : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. () L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues ci-dessus, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué ".
3. Eu égard à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Par suite le moyen tiré de ce que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal n'aurait pas fait l'objet des formalités de publication prévues à l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.
En ce qui concerne la délibération approuvant le PLUi :
S'agissant de la concertation :
4. Aux termes de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme : " I.- L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. Lorsque la procédure a été engagée par une commune, l'accord de celle-ci est requis. L'établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l'ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. ". Aux termes de l'article L. 103-2 du même code, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision () du plan local d'urbanisme () ".
5. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme précité que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la délibération du 17 décembre 2015 fixant les modalités de la concertation prescrit par l'ex communauté de communes du Bas-Chablais continue à produire ses effets en dépit du changement de statut de la communauté d'agglomération devenue Thonon Agglomération au 1er janvier 2017 comprenant les 17 communes de l'ancienne communauté de communes. En tout état de cause, l'adresse du siège de l'ancienne communauté de communes est également l'une de celle de Thonon agglomération soit le domaine de Thénières à Ballaison. L'arrêté tirant le bilan de la concertation du 16 juillet 2019 indique le lieu où se sont tenues les réunions publiques, les lieux de mise à disposition du dossier de PLUi ainsi que l'adresse où pouvait être envoyé les observations soit en l'occurrence au domaine de Thénières tant avant qu'après le 1er janvier 2017.
6. En second lieu, d'une part, il ressort notamment du bilan de la concertation annexé à la délibération du 16 juillet 2019 que les modalités de la concertation fixées par la délibération du 17 décembre 2015 ont été respectées. Les requérantes ne peuvent utilement soutenir que le nombre de réunions publiques étaient insuffisant ou qu'elles n'étaient pas suffisament espacées dans le temps mais uniquement que les modalités de la concertation n'auraient pas été respectées. En l'espèce, la délibération du 17 décembre 2015 prévoyait la tenue de 4 réunions publiques. Or, il ressort du bilan de la concertation que 6 réunions publiques ont été organisées : deux réunions les 21 novembre 2016 (Margencel) et 22 novembre 2016 (Chens-sur-Léman) relatives au diagnostic et enjeux, le 29 novembre 2018 à Ballaison pour présenter le PADDi et les 5 mars 2019 (Brenthonne), 6 mars 2019 (Douvaine) et 7 mars 2019 (Sciez-sur-Léman) pour la traduction réglementaire du PADDi. D'autre part, par délibération du 16 juillet 2019, le conseil communautaire de Thonon agglomération a arrêté le dossier du PLUi du Bas-Chablais et tiré le bilan de la concertation. Ce projet a été transmis pour avis aux communes concernées. Conformément à l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, l'agglomération était tenue de délibérer à nouveau à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés à la suite de l'avis défavorable de la commune d'Excenevex, ce qui a été fait par délibération du 22 octobre 2019. Aucune desdites dispositions ni aucun principe n'imposait aux auteurs du PLUi d'approuver un nouveau bilan de la concertation.
7. Dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité de la concertation doit être écarté dans toutes ses branches.
S'agissant du moyen tiré de l'irrégularité de l'affichage des délibérations du 16 juillet 2019 et du 22 octobre 2019 tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de PLUi :
8. Aux termes de l'article R. 153-3 du code de l'urbanisme : " La délibération qui arrête un projet de plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application de l'article L. 103-6. Elle est affichée pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. "
9. Les délibérations du 16 juillet 2019 et du 22 octobre 2019 mentionnent expressément que la délibération fera l'objet d'un affichage pendant un mois conformément à l'article R. 153-3 du code de l'urbanisme. La délibération du 25 février 2020 comporte la mention qu'elle sera affichée à l'antenne de Ballaison de Thonon Agglomération - domaine de Thénières et dans les mairies des 17 communes couvertes par le PLUi du Bas-Chablais. Les requérantes n'apportent aucun commencement de preuve que cet affichage n'aurait pas eu lieu conformément à l'article R. 153-3 du code de l'urbanisme alors que ces mentions font foi jusqu'à preuve du contraire.
S'agissant de l'absence de consultation de Thonon Agglomération en tant que personne publique associée :
10. Aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; (). ". Aux termes de l'article L. 132-7 du même code : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, () sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V ". Aux termes de l'article L. 1231-1 du code des transports, dans sa version applicable au litige : " Dans leur ressort territorial, les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport sont les autorités compétentes pour organiser la mobilité. / Ces autorités sont des autorités organisatrices de transport au sens de l'article L. 1221-1. () ". Aux termes de l'article R. 153-4 du code de l'urbanisme : " Les personnes consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables. ".
11. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Bas-Chablais a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. Il ressort toutefois des pièces du dossier qu'au 1er janvier 2017, la communauté de communes du Bas-Chablais est devenue Thonon Agglomération. En application des dispositions précitées de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme, Thonon Agglomération s'est en conséquence substituée de plein droit à la communauté de communes du Bas-Chablais, dans la procédure alors engagée. Dans ces conditions, dès lors que le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté le 16 juillet 2019 par son conseil communautaire, Thonon Agglomération, nécessairement informée à cette date du projet arrêté, doit être regardée comme ayant implicitement, mais nécessairement émis un avis favorable sur celui-ci, à défaut d'avoir émis un avis exprès. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation de Thonon Agglomération en qualité de personne publique associée doit être écarté.
S'agissant de la composition du dossier soumis à enquête publique et le déroulement de l'enquête publique :
12. D'une part, comme il a été dit précédemment, le dossier d'enquête publique n'avait pas à contenir l'avis de Thonon Agglomération dès lors qu'elle a implicitement donné un avis favorable en tant qu'autorité en charge de l'élaboration du PLUi. D'autre part, il ressort de la page 12 du rapport de la commission d'enquête publique que les permanences ont été tenues selon le planning publié, une par commune, 4 dans les villes pôles et une au siège de l'enquête à Ballaison, soit un total de 30 permanences de 3 heures. Si les requérants reprochent la tenue d'une permanence à Thonon-les-Bains le 6 décembre 2019 ayant reçu 23 visiteurs et la mise à disposition d'un registre, alors que cette commune n'est pas dans le périmètre du PLUi, cette permanence à eu lieu au siège de Thonon Agglomération, qui dispose d'une antenne sur la commune de Ballaison. Dès lors, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de l'enquête publique et de l'irrégularité de l'enquête publique à avoir tenue une permanence sur la commune de Thonon-les-Bains doit être écarté.
S'agissant de l'avis de la commission d'enquête publique :
13. Aux termes du troisième alinéa de l'article R. 123-19 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable : " () Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet () ".
14. La commission d'enquête a indiqué que les orientations générales du projet définies dans le PADD ont bien été pris en compte et qu'aucune des observations, tant du public que des personnes publiques associées ou consultées, ne sont de nature à discréditer ce projet de PLUi dans sa globalité et tel qu'il a été présenté à l'enquête. Elle a relevé que le projet de PLUi du Bas-Chablais à 17 communes constitue une étape importante vers l'élaboration du PLUi étendu à 25 communes de l'agglomération. Elle a donné un avis favorable assortie de recommandations en distinguant les remarques à prendre en compte dans le cadre de l'approbation du PLUi et celles à prendre en compte dans le cadre de l'élaboration du futur projet de PLUi étendue à 25 communes. La circonstance que cet avis soit assorti de 16 recommandations en ce qui concerne ce PLUi, ce qui ne peut être qualifiées de nombreuses compte tenu du périmètre du PLUi, est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée. Enfin, la circonstance, à la supposer établie, que la commission d'enquête auraient émis des réserves qui n'auraient pas été levées, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la délibération dès lors que le conseil communautaire n'est pas lié par les conclusions de la commission d'enquête. Il ressort au demeurant des écritures en défense que le conseil communautaire a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal au regard en partie de ces recommandations exprimées par la commission d'enquête. En effet, s'agissant de l'OAP de Jourvenex, le zonage a été modifié. Si la commission préconisait effectivement sa suppression, elle poursuivait en recommandant à défaut sa réduction et en cas d'aménagement à une vigilance soutenue pour la gestion des eaux pluviales. Quant à la zone Ngv de Caffetaz, elle a été supprimée. Enfin, le conseil communautaire a souhaité maintenir l'accueil d'un centre équestre dans la zone ACE2 d'Yvoire. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'avis de la commission d'enquête publique en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté.
S'agissant de la convocation et de l'information des conseillers communautaires :
15. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ".
16. En premier lieu, il résulte des mentions de la délibération du conseil communautaire de Thonon Agglomération que les membres de ce conseil ont été régulièrement convoqués le 18 février 2020 à la réunion qui se tenait le 25 février 2020. Ces mentions font foi jusqu'à preuve du contraire. En outre, Thonon Agglomération verse en défense un exemplaire de la convocation datée du 18 février 2020. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.
17. En second lieu, le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à cet article entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.
18. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la convocation du 18 février 2020 adressée aux conseillers communautaires par le président de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération, était accompagnée d'une note de synthèse portant sur les points mis à l'ordre du jour du conseil communautaire du 25 février 2020. Cette note rappelle que le dossier du PLUi est téléchargeable via un lien et précise que ce lien contient également le mémoire de réponse au procès-verbal de synthèse de la commission d'enquête publique ainsi que le rapport et les conclusions de la commission d'enquête publique et le bilan de la concertation. Cette note de synthèse fait état des objectifs du PLUi et des partis d'urbanisme retenus en citant les axes du projet d'aménagement et de développement durables. Elle rappelle le déroulement et le bilan de l'enquête publique, ainsi que les conclusions de la commission d'enquête. Enfin, cette note de synthèse comporte également un point VI intitulé " Modification du dossier à l'issue de l'enquête publique " avec plusieurs thématiques telles que le règlement graphique, les reclassements en zone A ou N, les emplacements réservés, les reclassements entre zone U ou AU, les OAP, le rapport de présentation et les annexes. Par conséquent, le moyen tiré de ce que les conseillers communautaires auraient été insuffisamment informés de l'objet de la délibération attaquée avant la séance du conseil communautaire doit être écarté.
S'agissant de la tenue d'une conférence intercommunale :
19. Si les requérantes font valoir qu'il n'est pas établi que la conférence intercommunale des maires s'est bien réunie, conformément aux mentions de la délibération attaquée, faisant état d'une réunion de cette conférence le 4 février 2020 pour présenter les résultats de l'enquête publique et examiner les autres modifications du projet découlant notamment des avis des personnes publiques associées et des communes, les mentions de cette délibération du conseil communautaire font foi jusqu'à preuve contraire. En outre, sont versés en défense, la convocation du 23 janvier 2020 à cette conférence intercommunale ainsi que le compte-rendu de cette réunion. Par conséquent, les requérantes ne sauraient sérieusement contestés que l'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal a été précédée d'une réunion de la conférence intercommunale, laquelle ne constitue au demeurant pas une garantie, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.
S'agissant du périmètre du PLUi :
20. Aux termes de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme couvre l'intégralité du territoire : 1° De l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale () ". Aux termes de l'article L. 153-3 du même code : " Par dérogation aux articles L. 153-1 et L. 153-2 et pendant une période de cinq ans à compter de sa création, une communauté de communes ou d'agglomération issue d'une fusion entre un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme, document en tenant lieu et carte communale et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale ne détenant pas cette compétence peut prescrire la révision d'un plan local d'urbanisme existant sans être obligée d'engager l'élaboration d'un plan local d'urbanisme couvrant l'ensemble de son périmètre ".
21. Aux termes de l'article L. 153-9 du même code : " I.-L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence (). / L'établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l'ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. / II. L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au I de l'article L. 153-6 peut également délibérer pour étendre à la totalité de son territoire une procédure d'élaboration ou de révision, en application du 1° de l'article L. 153-31, d'un plan local d'urbanisme intercommunal engagée avant la date du transfert de cette compétence, de la modification de son périmètre ou de sa création, y compris lorsque celle-ci résulte d'une fusion. Cette possibilité est ouverte si le projet de plan local d'urbanisme intercommunal n'a pas été arrêté () ". Le I de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme s'applique tant aux procédures d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme qu'à celles d'un plan local d'urbanisme intercommunal engagées avant la création d'un établissement public de coopération intercommunale.
22. D'une part, par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Bas-Chablais a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal couvrant l'intégralité de son territoire alors composé de ses 17 communes membres. Suite à la fusion de cette communauté de communes avec la communauté de communes des Collines du Léman, avec extension à la commune de Thonon-les-Bains, Thonon Agglomération issue de cette fusion, à compter du 1er janvier 2017, a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal du Bas-Chablais couvrant le territoire de l'ancienne communauté de communes du Bas-Chablais le 16 juillet 2019 puis a approuvé ce plan local d'urbanisme intercommunal par la délibération contestée du 25 février 2020. Il n'est pas contesté que Thonon Agglomération était compétente en matière de plan local d'urbanisme à la date de la délibération attaquée. Ainsi, en approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal en litige, Thonon Agglomération a, ce faisant, achevé la procédure d'élaboration de ce plan engagée par la communauté de communes du Bas-Chablais à laquelle elle s'est substituée, faculté permise par le I de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme. Et, contrairement à ce qui est soutenu, Thonon Agglomération n'était pas dans l'obligation, d'approuver un plan local d'urbanisme couvrant l'intégralité du territoire de l'établissement public de coopération intercommunale. Par suite, est inopérant le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 153-1 et L. 153-3 du code de l'urbanisme, seules les dispositions de l'article L. 153-9 du même code étant applicables en l'espèce.
23. D'autre part, aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut être relevé d'office ". Aux termes de l'article R. 771-3 du code de justice administrative : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est soulevé, conformément aux dispositions de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, à peine d'irrecevabilité, dans un mémoire distinct et motivé. Ce mémoire, ainsi que, le cas échéant, l'enveloppe qui le contient, portent la mention : " question prioritaire de constitutionnalité " ".
24. Le moyen tiré de l'inconstitutionnalité de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme ne peut être soulevé qu'à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité présentée dans les formes prescrites par l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 et l'article R 771-3 du code de justice administrative. Faute d'être soulevé à l'appui d'une telle question présentée dans un mémoire distinct et motivé, ce moyen est irrecevable, comme le fait d'ailleurs valoir Thonon Agglomération en défense.
S'agissant de l'insuffisance du rapport de présentation :
25. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. ()/ Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ". Aux termes de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / () ".
26. Si les requérantes soutiennent que le rapport de présentation est insuffisant pour justifier le zonage de la zone UX, il ressort toutefois des pièces du dossier que le rapport de présentation-justifications- expose, en ses pages 233 et 234, de façon détaillé la vocation de la zone UX, sa délimitation et les destinations autorisées. Elle est décrite comme une zone d'activité se distinguant clairement du tissu mixte par son caractère monofonctionnel, son ampleur et l'emprise relativement importante des bâtiments. Sa vocation prédominante est celle de l'artisanat et de l'industrie. Il est précisé que la zone UX représentent une zone dédiée aux activités économiques regroupées et structurées en zone. L'indice 1 et 2 distingue le type d'activité, l'ampleur et le rayonnement des zones. La partie diagnostic du rapport de présentation (tome 1) pp.61 à 66 analyse l'offre commerciale. Il est relevé que le tissu commercial est majoritairement concentré sur l'Espace Léman (Anthy, Magencel, Thonon) et qu'il existe un pôle secondaire sur la commune de Douvaine. L'un des enjeux identifiés est celui de structurer l'offre en grandes surfaces commerciales (alimentaire ou non) en cohérence avec la stratégie élaborée à l'échelle du SCoT. Ce rapport de présentation n'avait pas à comprendre un diagnostic plus précis du tissu commercial et de l'état de l'équipement commercial existant. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation du plan local d'urbanisme ou de sa contradiction avec le règlement doit être écarté.
S'agissant de la compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Chablais :
27. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale () ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme () ".
28. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
29. En premier lieu, les pages 14 et 15 du document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCoT du Chablais approuvé le 30 janvier 2020 identifie l'Espace Léman comme zone d'activités économiques (Anthy-sur-Léman, Margencel et Thonon-Les-Bains (en partie en zone commerciale périphérique du DAAC) et définit les zones d'activités économiques comme des secteurs urbanisés ou à urbaniser destinés à accueillir des activités artisanales, tertiaires, industrielles et logistiques. Or, le rapport de présentation - justifications - du PLUi indique que la zone UX1 correspond aux zones d'activités prioritaires existantes à l'échelle de l'agglomération dont fait partie l'Espace Léman. Il est précisé que la zone mixte Espace Léman a été classée en zone UX afin de reconnaitre le caractère artisanal prédominant à venir et que la gestion des activités commerciales existantes est possible. Le titre 10 du règlement relatif à la zone UX prévoit que sont notamment autorisées dans cette zone les destinations telles que l'artisanat, le bureau, les activités de services où s'effectue l'accueil de la clientèle, pour autant qu'elles disposent d'une surface de plancher minimale de 300 m2 et le commerce uniquement s'il s'agit de surface de " type showroom ". En revanche, y sont interdits le logement à l'exception des locaux de surveillance et le commerce de gros. Il est également prévu que pour les constructions préexistantes qui ne seraient pas autorisées dans la zone (hormis les habitations), sont autorisés : la mise aux normes, l'aménagement, la réhabilitation et l'extension limitée à 30 % de la surface de plancher existante. Si le DOO du SCoT précise que certaines zones d'activités économiques peuvent accueillir des activités commerciales en cohérence avec les orientations du document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) et que le DAAC comporte en page 60 une fiche relative à l'Espace Léman indiquant " Localisation préférentielle pour des commerces répondant aux achats occasionnels lourds et exceptionnels ; / Commerce ) 500 m2 de surface de vente ", il est néanmoins indiqué comme prescription que les documents d'urbanisme locaux délimitent les secteurs à vocation commerciale et les secteurs à vocation non commerciale au sein du secteur d'implantation périphérique, dans le respect du foncier mobilisable pour du commerce précité. Les auteurs du PLUi pouvaient donc faire le choix de réserver l'implantation de nouveaux commerces aux surfaces commerciales de " type showroom " dans le périmètre de l'Espace Léman couvert par ce PLUi. Eu égard à l'échelle à laquelle la compatibilité d'un PLUi avec un SCoT doit être appréciée, la circonstance que le titre 10 relatif à la zone UX1 du règlement autorise uniquement les surfaces commerciales " de type showroom " dans la partie de l'Espace Léman situé sur la commune d'Anthy-sur-Léman dont le périmètre s'étend sur la commune de Thonon-les-Bains, qui n'est pas couvert par ce PLUi, ne saurait établir que le PLUi du Bas-Chablais serait illégal en raison de son incompatibilité avec le SCoT du Chablais approuvé le 30 janvier 2020.
30. En second lieu, si la prescription 108 du SCoT indique que les documents d'urbanisme locaux peuvent néanmoins rendre possible en zone commerciale périphérique de nouvelles implantations et extensions inférieures à 500 m2 de surface de vente dans le cadre de la requalification de friches industrielles, cette disposition n'impose aucunement l'implantation de surface commerciale et n'ouvre qu'une possibilité d'y procéder. Au demeurant, le règlement de la zone UX1 autorise la réhabilitation dans ce secteur pour les constructions préexistantes qui ne seraient pas autorisées dans la zone permettant de mettre en œuvre l'objectif du SCoT de réhabiliter les friches.
31. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'incompatibilité du PLUi avec le SCoT du Chablais doit être écarté dans toutes ses branches.
S'agissant de la mise en compatibilité du PLUi avec le SCoT du Chablais :
32. Comme il a été dit précédemment, il ne ressort pas des pièces du dossier que le PLUi approuvé, le 25 février 2020, serait incompatible avec les orientations fixées par le SCoT du Bas-Chablais approuvé le 30 janvier 2020 et notamment le règlement de la zone UX. En outre, les requérantes ne peuvent se prévaloir des dispositions de l'article L. 131-7 du code de l'urbanisme qui sont applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration ou la révision est engagée à compter du 1er avril 2021 conformément à l'article 7 de l'ordonnance n° 2020-745 du 17 juin 2020.
S'agissant de la cohérence du règlement avec le PADD :
33. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles ". Aux termes l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Ces dispositions prévoient un rapport de cohérence entre les différents éléments d'un plan local d'urbanisme. A cet égard, pour apprécier la cohérence exigée notamment entre le règlement du plan local d'urbanisme et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
34. L'objectif 30 du PADD prévoit d'assurer la pérennité, l'équilibre et le développement de l'économie résidentielle en développant l'activité commerciale. Cet objectif se décline ainsi : - " Maîtriser/contrôler le développement commercial en périphérie (Espace Léman, Pôle économique de Douvaine, Loisin) afin de préserver un équilibre avec l'offre commerciale de proximité à l'intérieur du tissu urbain. " et " permettre le développement et renforcement de zones existantes, de façon mesurée afin d'être complémentaire avec le commerce de proximité et les zones existantes à l'extérieur du périmètre PLUi ". Le règlement en réservant l'implantation de nouvelles surfaces commerciales de type showroom dans la zone UX dont fait partie l'Espace Léman n'interdit pas l'offre commerciale de proximité sur l'ensemble du territoire du PLUi mais maitrise et contrôle le développement commercial au sein de l'espace Léman pour la partie située sur le territoire de la commune d'Anthy-sur-Léman. En outre, le règlement ne compromet pas l'activité économique au sein de cette zone dès lors que le règlement de la zone UX du plan local d'urbanisme autorise non seulement des modifications et des extensions des constructions existantes mais aussi des constructions nouvelles. Par suite, les requérantes, qui ne développent pas une analyse globale telle que précisé au point précédent, ne sont pas fondés à soutenir que le règlement est incohérent avec le PADD.
S'agissant du règlement de la zone UX :
35. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ".
36. La page 6 du règlement définit la zone UX1 et UX2 comme des zones d'activités, se distinguant clairement du tissu mixte par leur caractère monofonctionnel, leur ampleur et l'emprise relativement importante des bâtiments. Il est précisé que leurs vocations prédominantes sont celles de l'artisanat et de l'industrie. Le rapport de présentation du PLUi indique que la zone mixte Espace Léman a été classée en zone UX afin de reconnaitre le caractère artisanal prédominant à venir et que la gestion des activités commerciales existantes est possible. L'article 10 du règlement relatif à la zone UX intitulée - zone urbaine dédiées aux activités économiques de types artisanales et industrielles - comporte un tableau avec les destinations autorisées et interdites dans son périmètre. Si les requérantes font grief à l'article 10 du règlement de cette zone UX dans la sous-destinations " Artisanat et commerce de détail " de ne pas permettre l'implantation de " commerce de détail ", eu égard aux objectifs d'un PLUi, un tel document peut interdire l'exercice de certaines activités commerciales dans une zone sans porter une atteinte illégale à la liberté du commerce et d'industrie. En outre, le règlement ne s'oppose pas à la poursuite d'activité préexistante dès lors qu'il est tenu compte de la situation de ces entreprises en ouvrant des possibilités d'extension des constructions existantes à hauteur de 30%. Il en résulte que les sociétés requérantes n'établissent pas que le règlement contesté compromet la pérennité de leurs activités, ainsi que leur développement. La circonstance que le titre 10 du règlement de ce PLUi ne couvre pas intégralement le périmètre de l'Espace Léman et notamment pas les parcelles situées sur la commune de Thonon-Les-Bains n'est pas de nature à établir une quelconque illégalité alors que les auteurs du PLUi ne saurait régir des parcelles qui ne font pas partie de son périmètre et ce alors même qu'elles appartiendraient à la zone commerciale dénommée Espace Léman. Dans ces conditions, eu égard aux objectifs d'un PLUi, les auteurs du PLUi ont pu ne pas autoriser les commerces de détail dans la zone UX sans porter une atteinte illégale à la liberté du commerce et d'industrie. Pour les mêmes motifs, les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation et de l'atteinte au droit de propriété doivent être écartés.
37. En revanche, en autorisant dans la sous-destination " Artisanat et commerce de détail " " les surfaces de type showrooms ", les auteurs du PLUi ont commis une erreur de droit dans l'application de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme dès lors qu'il n'est pas permis de déterminer la nature de l'activité exercée à défaut de toute définition. Ainsi, les requérantes sont seulement fondées à soutenir que le titre 10 du règlement de la zone UX est entaché d'une erreur de droit en tant qu'elle autorise dans la zone UX les " surfaces de type showrooms ".
S'agissant de la compatibilité avec le décret du 24 décembre 2019 portant déclaration d'utilité publique les travaux de création d'une liaison autoroutière dans le département de la Haute-Savoie et portant mise en compatibilité des documents d'urbanisme des communes concernés par cette opération :
38. Aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " La déclaration d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec les prescriptions d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme () s'effectue dans les conditions prévues au code de l'urbanisme. ".
39. Si une déclaration d'utilité publique doit être compatible avec le plan local d'urbanisme en application de l'article L. 122-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, la circonstance que le PLUi en litige ne serait pas compatible avec le décret du 24 décembre 2019 déclarant d'utilité publique les travaux de création d'une liaison autoroutière dans le département de la Haute-Savoie et portant mise en compatibilité des documents d'urbanisme des communes concernés par cette opération n'est pas de nature à entacher d'illégalité cette délibération. Le moyen doit être écarté comme inopérant.
40. Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du 25 février 2020 approuvant le PLUi du Bas-Chablais doit être annulée partiellement en tant qu'elle autorise dans la zone UX les surfaces de " type showrooms ".
Sur l'injonction :
41. Aux termes de l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme : " En cas d'annulation partielle par voie juridictionnelle d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente élabore sans délai les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par l'annulation. () ". Il résulte de ces dispositions que lorsqu'un plan local d'urbanisme est partiellement annulé par le juge, en tant qu'il concerne une partie du territoire communal, il appartient à la commune de procéder sans délai à un nouveau classement de la parcelle concernée et de définir les nouvelles règles qui s'y appliquent en modifiant ou en révisant, selon le cas, son plan local d'urbanisme. La circonstance que cette annulation partielle ait, le cas échéant, pour effet de remettre en vigueur le classement et les règles antérieurement applicables à ces parcelles, sous réserve que les dispositions ainsi rendues applicables soient compatibles avec les dispositions d'urbanisme maintenues en vigueur, ne dispense pas la commune de cette obligation.
42. En application de cet article, il doit être enjoint à la communauté d'agglomération Thonon Agglomération de délibérer à nouveau sur le titre 10 du règlement relatif à la zone UX. Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder, en tenant compte des motifs du présent jugement, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement.
Sur les frais d'instance :
43. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par chacune des parties à l'instance.
D E C I D E :
Article 1er : La délibération du 25 février 2020 approuvant le PLUi du Bas-Chablais est annulée en tant que le titre 10 du règlement de la zone UX autorise les surfaces de " type showrooms ".
Article 2 : Il est enjoint à la communauté d'agglomération Thonon Agglomération d'élaborer à nouveau des dispositions du plan local d'urbanisme intercommunal concernant le titre 10 du règlement relatif à la zone UX dans le délai de six mois à compter de la notification du présent jugement.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Prévert en application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la communauté d'agglomération Thonon Agglomération.
Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Savoie.
Délibéré après l'audience du 22 mai 2023, à laquelle siégeaient :
Mme Jourdan, présidente,
Mme Letellier, première conseillère,
Mme Barriol, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2023.
La rapporteure,
E. BARRIOL
La présidente,
D. JOURDAN La greffière,
C. JASSERAND
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N°2004491
Code publication