Propos du président Laurent Fabius

Dans le cadre de la QPC, la modulation des effets dans le temps des décisions d’inconstitutionnalité, une technique au service des droits et libertés
que la Constitution garantit

C'est pour tenir compte des spécificités de ce mode de saisine que la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V^e République a complété l'article 62 de la Constitution afin de prévoir, par un deuxième alinéa nouveau, qu'"Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61‑1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause".

Ainsi, dans le cadre d'une QPC, la déclaration d'inconstitutionnalité entraîne l'abrogation des dispositions en cause, à la condition naturellement que celles-ci soient toujours en vigueur. Ces dispositions disparaissent de l'ordonnancement juridique et la décision produit un effet erga omnes.

Toutefois, s'inspirant de la pratique d'autres cours constitutionnelles comme la Cour constitutionnelle allemande, ainsi que de celle des juridictions administratives et judiciaires [2], le Constituant a entendu permettre au Conseil constitutionnel "de moduler les effets dans le temps et prendre en compte les circonstances particulières de l'espèce pour mesurer les effets erga omnes d'une abrogation" [3].

Cette modulation des effets dans le temps s'opère de deux manières : d'une part, le Conseil constitutionnel peut décider, pour l'avenir, de reporter la date d'abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles ; d'autre part, il lui revient de déterminer, pour le passé, "les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause".

Du deuxième alinéa de l'article 62 de la Constitution, le Conseil constitutionnel déduit de manière constante que : "En principe, la déclaration d'inconstitutionnalité doit bénéficier à l'auteur de la question prioritaire de constitutionnalité et la disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision du Conseil constitutionnel. Cependant, les dispositions de l'article 62 de la Constitution réservent à ce dernier le pouvoir tant de fixer la date de l'abrogation et de reporter dans le temps ses effets que de prévoir la remise en cause des effets que la disposition a produits avant l'intervention de cette déclaration" [4].

Il en résulte que la déclaration d'inconstitutionnalité doit, par principe, produire un "effet utile", ainsi que le Conseil constitutionnel l'a lui-même qualifié dès sa première décision QPC [5], c'est-à-dire s'appliquer aux instances en cours. Ce n'est que de manière exceptionnelle que le Conseil pourra priver sa décision de tout effet utile en décidant que les mesures prises avant la date d'abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles ne pourront être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité.

Telle est bien la pratique du Conseil constitutionnel. Contrairement à ce qui est parfois affirmé trop rapidement, la façon dont le Conseil procède de ce point de vue donne bien à la voie procédurale de la QPC une efficacité véritable au service de leurs droits et libertés.

Il n'est que de dresser un état des lieux de la pratique du Conseil en termes de modulation des effets dans le temps de ses décisions QPC sanctionnant des inconstitutionnalités au cours des années récentes (1).
Ce constat est pleinement corroboré par des décisions récentes (2).

1. – La période des sept années écoulées rend compte du souci du Conseil constitutionnel de conférer un effet utile à ses déclarations d'inconstitutionnalité.

Compte tenu des enjeux qui s'attachent aux effets des déclarations d'inconstitutionnalité à l'égard des justiciables comme des pouvoirs constitués, en termes tant de sécurité juridique que d'attractivité de la QPC, un état des lieux de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière est utile.

Il se déduit de la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article 62 de la Constitution cité plus haut – et des motifs des décisions du Conseil, lorsqu'il se prononce sur l'effet utile de ses décisions – que doivent être considérées comme des décisions ayant un effet utile les décisions par lesquelles le Conseil constitutionnel attache à une déclaration d'inconstitutionnalité des conséquences pour les situations présentes ou passées.

Les effets de la déclaration d'inconstitutionnalité

Dans le cadre de l'examen de la jurisprudence du Conseil présenté ici ont été retenues comme ayant un effet utile :

– les décisions d'abrogation immédiate, lorsque la déclaration d'inconstitutionnalité est applicable aux instances ou, plus largement, aux affaires non jugées définitivement à la date de la décision ;

– les décisions d'abrogation différée accompagnées d'une réserve transitoire ou d'une obligation de sursis à statuer pour la juridiction ;

– et les décisions de non-conformité portant sur des dispositions qui n'étaient plus en vigueur, lorsque la déclaration d'inconstitutionnalité est applicable aux instances ou aux affaires non jugées définitivement [6].

* Sur la période examinée, courant du 1^er janvier 2017 au 1^er mars 2024, soit plus de sept années de contentieux en QPC, le Conseil constitutionnel a rendu 143 décisions de non-conformité, totale ou partielle.

90 déclarations de non-conformité comportent un effet utile (soit un taux d'environ 63 %) ; 53 déclarations de non-conformité ne comportent pas un tel effet (37 %) [7].

Sur les 90 décisions de non-conformité comportant un effet utile, 74 portaient sur des dispositions en vigueur au moment où le Conseil s'est prononcé. Les conséquences de l'inconstitutionnalité ont alors été déterminantes sur l'état du droit positif.

* Le Conseil a prononcé l'abrogation immédiate dans 50 décisions (et donc, a contrario, une abrogation différée dans les 24 autres décisions), conduisant ainsi, dans deux tiers des décisions portant sur des dispositions en vigueur, à faire obstacle à ce que ces dispositions puissent être appliquées non seulement dans l'instance ayant donné lieu à la QPC mais également dans toutes les instances en cours à la date de cette décision, dès lors que rien ne justifiait de différer ou de limiter les effets dans le temps de la déclaration d'inconstitutionnalité.

Suivant sa formule habituelle, le Conseil juge alors que "En l'espèce, aucun motif ne justifie de reporter la prise d'effet de la déclaration d'inconstitutionnalité. Celle-ci intervient donc à compter de la date de la publication de la présente décision. Elle est applicable à toutes les affaires non jugées définitivement à cette date" [8]. Si le Conseil précise le plus souvent, par cette dernière phrase, que le bénéfice de cette décision est applicable aux affaires ou instances en cours à la date de sa décision, un tel effet demeure valable même en l'absence d'une telle mention [9].

À cet égard, une approche par "branches" du droit permet de constater que la plupart des décisions de censure portant sur des dispositions encore en vigueur en droit du travail [10], et toutes les décisions intéressant des dispositions de droit pénal de fond (i.e. des textes d'incrimination [11]), ont conduit à l'abrogation immédiate de telles dispositions.

Si on les aborde sous l'angle des motifs de censure (i.e. par normes constitutionnelles), les décisions d'abrogation avec effet immédiat ont été systématiques lorsque le Conseil les a fondées sur la méconnaissance des exigences de l'article 16 de la Déclaration de 1789 relatives à l'application des lois dans le temps (ainsi des lois de validation et des dispositions portant atteinte à des situations légalement acquises ou remettant en cause des effets pouvant légitimement être attendus de telles situations).

Un effet abrogatif immédiat a également été retenu dans la majeure partie des décisions de censure fondées sur les exigences de l'article 8 de la Déclaration de 1789 applicables en matière répressive.

* Dans les 24 autres décisions censurant des dispositions en vigueur, le Conseil a prononcé une abrogation à effet différé qu'il a néanmoins assortie, selon les cas, d'une réserve d'interprétation transitoire ou – exceptionnellement – d'une suspension des instances en cours, afin, précisément, de "préserver l'effet utile" de la déclaration d'inconstitutionnalité.

- Historiquement, le Conseil avait d'abord été conduit à privilégier la voie du sursis à statuer pour limiter les conséquences d'un report dans le temps d'une censure, et ce dès la première décision rendue en QPC [17]. Sur la période plus récente étudiée ici, le Conseil constitutionnel n'y a recouru qu'une seule fois, dans sa décision n° 2017-669 QPC du 27 octobre 2017 [18].

Un tel report consiste, d'une part, à impartir aux juridictions saisies d'instances relatives à l'application des dispositions déclarées inconstitutionnelles de surseoir à statuer jusqu'à l'intervention de la loi remédiant à cette inconstitutionnalité et, d'autre part, à prévoir que le législateur devra rendre cette loi applicable aux instances en cours à la date de la publication de la décision.

- La seconde option, apparue plus tard dans la jurisprudence du Conseil et qui s'est davantage développée depuis, consiste à combiner une abrogation reportée dans le temps et une réserve d'interprétation transitoire neutralisant les effets inconstitutionnels de la disposition en cause jusqu'à son remplacement par une loi nouvelle. Elle a été mise en œuvre à ce jour à deux reprises en matière d'égalité devant l'impôt et la loi fiscale [19].

Sur la période étudiée, à 23 reprises, le Conseil a formulé une réserve transitoire ou une condition équivalente pour préserver l'effet utile de la déclaration d'inconstitutionnalité à la solution des instances en cours (la moitié de ces décisions ont porté sur des dispositions de procédure pénale).

* Sur les 16 décisions de censure avec effet utile portant sur des dispositions qui n'étaient plus en vigueur au moment où il a statué, pour lesquelles se pose donc uniquement la question du bénéfice de la déclaration d'inconstitutionnalité pour les instances passées ou en cours, le Conseil a ouvert dans la plupart des cas la voie à une remise en cause des effets produits par ces décisions dans "toutes les affaires non jugées définitivement à la date de publication de la présente décision" [22].

Il a plus rarement réservé le bénéfice de l'inconstitutionnalité à certaines instances ou situations non contentieuses, ainsi qu'on va le voir ci-après.

* Néanmoins, le Conseil doit parfois renoncer à donner un effet utile à ses décisions.

Il arrive que, contrairement au principe selon lequel une déclaration d'inconstitutionnalité doit produire un effet utile, le Conseil utilise les pouvoirs qui lui sont reconnus par l'article 62 de la Constitution pour décider de ne pas remettre en cause les effets produits par les dispositions contestées en dépit de leur censure.

Au cours des sept dernières années, 53 décisions ont ainsi été privées d'effet utile sur un total de 143 décisions de non-conformité totale ou partielle, ce qui représente 37 % des cas de censure.

Lorsqu'il décide de ne pas conférer d'effet utile à sa décision, le Conseil indique expressément que les mesures prises sur le fondement des dispositions déclarées contraires à la Constitution ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité [23]. Dans le cas, toutefois, où les dispositions en cause sont toujours celles actuellement en vigueur, le Conseil décide en outre de reporter leur abrogation à une date qu'il détermine et ne prévoit aucune réserve d'interprétation transitoire pour régir la période précédant l'intervention du législateur [24].

Le Conseil constitutionnel fait le choix de priver d'effet utile une décision de censure dans deux cas de figure principaux :

- D'une part, il fait le plus souvent ce choix lorsque l'abrogation immédiate des dispositions contestées, y compris pour le litige à l'origine de la QPC, emporterait des conséquences manifestement excessives, au motif qu'une telle abrogation serait de nature à compromettre une ou plusieurs autres exigences constitutionnelles que celle ayant justifié la censure des dispositions de la loi. Il s'agit, par exemple, en matière pénale, du cas dans lequel la disparition des dispositions en cause compromettrait l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions [25].

- D'autre part, le Conseil renonce à conférer un effet utile à ses décisions lorsque les dispositions qui sont censurées relèvent d'un domaine dans lequel le Parlement dispose d'une marge d'appréciation importante. Il refuse dans ce cas de se substituer au législateur dans le choix des options qui lui sont ouvertes pour remédier à l'inconstitutionnalité de la loi [28].

* Dans certains cas particuliers, le Conseil détermine plus précisément l'effet utile de ses décisions.

Il arrive aussi, dans des cas peu nombreux, que le Conseil constitutionnel, plutôt que de reconnaître un plein effet à la censure des dispositions contestées, ne confère à sa décision qu'un effet limité. Il décide dans ce cas de définir de manière précise les conditions et les limites des effets de la déclaration d'inconstitutionnalité ainsi que l'article 62 de la Constitution le lui permet.

Un tel choix correspond à des configurations particulières dont il est difficile de déduire des règles générales pour présenter la démarche du Conseil qui est propre à chaque affaire.

Par exemple, lorsque le Conseil souhaite, en dépit du report de l'abrogation des dispositions contestées, donner un effet utile à sa décision et formule une réserve d'interprétation transitoire destinée à régir la période précédant l'intervention du législateur, il lui arrive d'exclure néanmoins qu'une telle réserve transitoire puisse bénéficier à l'auteur de la QPC ou aux instances en cours. Il s'agit, dans ce cas particulier, eu égard au motif d'inconstitutionnalité retenu dans sa décision, de préserver la régularité de procédures pénales se rapportant à des instances déjà engagées et encore pendantes [29].

Par ailleurs, dans le domaine spécifique du droit de la nationalité, afin de circonscrire les effets dans le temps de sa décision et limiter le nombre de générations concernées, le Conseil précise les cas dans lesquels la déclaration d'inconstitutionnalité des dispositions contestées peut être invoquée [30].

2. C'est cette approche qui s'est vérifiée à plusieurs reprises dans la période la plus récente

* Ainsi, la décision n°2023-1083 QPC du 21 mars 2024 dite "Pérennisation d'un prélèvement minorant la dotation d'intercommunalité II" illustre bien l'approche du Conseil constitutionnel telle qu'elle vient d'être décrite dans la mesure où elle l'a conduit à examiner pour la seconde fois la substance de dispositions législatives du domaine des finances locales qu'il avait déjà censurées dans une version analogue par sa décision n° 2020-862 QPC du 15 octobre 2020.

La cause de l'inconstitutionnalité au regard du principe d'égalité devant les charges publiques se trouvait, pour les deux cas, dans le choix du législateur d'opérer une différence de traitement de caractère entre des établissements publics de coopération intercommunale selon qu'ils étaient soumis ou non à un prélèvement spécifique en 2018, alors même que la différence de situation qui justifiait la soumission de certains EPCI à ce prélèvement est susceptible de disparaître avec le temps.

Dans sa décision du 15 octobre 2020 précitée, le Conseil avait jugé que "la remise en cause de l'ensemble des prélèvements opérés sur le fondement de ces dispositions aurait des conséquences manifestement excessives. Par suite, ces prélèvements ne peuvent être contestés sur le fondement de cette inconstitutionnalité" [31]. Il avait donc décidé de neutraliser les effets de la censure prononcée, sans toutefois s'opposer expressément à l'engagement de la responsabilité de l'État.

Prenant en compte l'écoulement du temps et le maintien de dispositions inconstitutionnelles depuis sa première décision, le Conseil constitutionnel a jugé, le 21 mars 2024, que sa nouvelle déclaration d'inconstitutionnalité, n'emportant pas de conséquences manifestement excessives, pourra être invoquée dans les instances introduites à la date de publication de sa décision et non jugées définitivement.

* Par sa décision n°2024-1085 QPC du 25 avril 2024 dite "Règles dérogatoires de contribution au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales pour les communes membres d'un établissement public territorial de la métropole du Grand Paris", le Conseil constitutionnel a en un premier temps relevé que l'abrogation immédiate des dispositions qu'il a déclarées inconstitutionnelles, aurait pour effet de remettre en cause l'ensemble des prélèvements opérés sur leur fondement et entraînerait ainsi des conséquences manifestement excessives. Par suite, afin de permettre au législateur de tirer les conséquences de la déclaration d'inconstitutionnalité, il a jugé qu'il y avait lieu de reporter au 1^er janvier 2025 la date d'abrogation de ces dispositions.

Toutefois, afin de préserver l'effet utile de sa décision pour la solution des instances en cours ou à venir, il a jugé qu'il appartient aux juridictions saisies de surseoir à statuer jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi ou, au plus tard, jusqu'au 1^er janvier 2025 dans les procédures dont l'issue dépend de l'application des dispositions déclarées inconstitutionnelles.

* Par sa décision n°2024-1089 du 17 mai 2024 dite "Information de la personne mise en cause du droit qu'elle a de se taire lorsqu'elle présente des observations ou des réponses écrites au juge d'instruction saisi d'un délit de diffamation ou d'injure", il a jugé, là encore, que l'abrogation immédiate des dispositions qu'il a déclarées inconstitutionnelles aurait pour effet de priver le juge d'instruction de la faculté de poser des questions écrites aux personnes dont la mise en examen est envisagée et ces dernières de la possibilité de lui faire connaître leurs observations et réponses. Elle entraînerait ainsi des conséquences manifestement excessives. Par suite, il a jugé qu'il y avait lieu de reporter au 1^er juin 2025 la date de l'abrogation de ces dispositions. Il a également jugé que les mesures prises avant la publication de la présente décision ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité.

En revanche, afin de faire cesser l'inconstitutionnalité constatée à compter de la publication de la présente décision, il a également relevé qu'il y avait lieu de juger que, jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi ou jusqu'à la date de l'abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles, le juge d'instruction, lorsqu'il informe la personne de son intention de la mettre en examen en application de l'article 51-1 de la loi du 29 juillet 1881, doit lui notifier son droit de se taire.

*

Bientôt quinze ans après la mise en œuvre de la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité, nous disposons d'éléments très tangibles pour caractériser ce en quoi elle a marqué un progrès de l'État de droit en France.

La démarche scientifique dite QPC 2020 [32] que j'avais souhaité initier à l'occasion de son dixième anniversaire nous a donné une première vue précise, en termes juridiques et sociologiques, de son apport.

Cet effort de connaissance se prolonge aujourd'hui dans les travaux de l'Observatoire de la QPC que j'avais installé le 19 juin 2023 et auquel j'ai donné connaissance, lors de la troisième réunion que j'ai présidée le 29 mai dernier, de l'étude qui précède.

De la même manière aujourd'hui, puisse cette étude, au moyen de ce numéro 3 de la Lettre de la QPC, bénéficier à la connaissance de la procédure par le plus grand nombre !