Commentaire de la décision 2024-873 DC

Loi organique portant réforme du financement de l’audiovisuel public

Définitivement adoptée par l’Assemblée nationale le 20 novembre 2024, la loi organique portant réforme du financement de l’audiovisuel public avait été déférée au Conseil constitutionnel le 21 novembre suivant par le Premier ministre, en application des dispositions du cinquième alinéa de l’article 46 de la Constitution et du premier alinéa de son article 61.

Elle a été prise sur le fondement du dix-neuvième alinéa¹ de l’article 34 de la Constitution, selon lequel « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique », et du premier alinéa de son article 47, qui dispose que « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique ».

Elle comporte un article unique modifiant l’article 2 de la loi organique n° 2001–692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) afin d’inclure les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle parmi les personnes pouvant bénéficier d’une affectation directe d’impôts d’État, au même titre que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.

Par sa décision n° 2024-873 DC du 12 décembre 2024, après avoir constaté que la loi avait été adoptée dans le respect des règles de procédure prévues par les trois premiers alinéas de l’article 46 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution.

1. I. – Présentation des dispositions déférées

* Le secteur public de la communication audiovisuelle est constitué par les sociétés énumérées aux articles 44 et 45 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (dite « Loi Léotard »), qui « poursuivent, dans l’intérêt général, des missions de service public »². Elles sont en particulier chargées d’offrir « au public, pris dans toutes ses composantes, un ensemble de programmes et de services qui se caractérisent par leur diversité et leur pluralisme, leur exigence de qualité et d’innovation, le respect des droits de la personne et des principes démocratiques constitutionnellement définis ». 

Ces sociétés sont les sociétés nationales de programme France Télévisions et Radio France, la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France (France Médias Monde) et la société ARTE-France.

Aux termes de l’article 47 de la loi du 30 septembre 1986, « L’État détient directement la totalité du capital des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France ».

L’article 45 prévoit quant à lui que le capital de la société ARTE-France est détenu directement ou indirectement par des personnes publiques.

S’y ajoutent la société TV5 Monde³ et l’Institut national de l’audiovisuel (INA), établissement public de l’État à caractère industriel et commercial, qui est chargé de conserver et de mettre en valeur le patrimoine audiovisuel national⁴.

* Le mode de financement de ces organismes a connu des modifications significatives ces dernières années.

- Avant 2022, ces organismes bénéficiaient du reversement de la contribution à l’audiovisuel public (CAP).

L’article 1605 du code général des impôts prévoyait en effet l’institution, au profit de ces sociétés et de l’établissement public, ainsi que de la société TV5 Monde, d’une « taxe dénommée contribution à l’audiovisuel public ». Cette contribution était due par les personnes physiques imposables à la taxe d’habitation qui détenaient un appareil récepteur de télévision. Son produit était versé, depuis la loi de finances pour 2006, sur un compte de concours financiers intitulé « Avances à l’audiovisuel public »⁵, dont le montant venait compenser dans les écritures du Trésor, en recettes, celui des avances accordées aux sociétés de l’audiovisuel public. Ces avances constituaient ainsi, en fait, des dotations⁶.

- Depuis l’abrogation de la contribution à l’audiovisuel public par la loi n° 2022–1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, ces organismes se sont vu affecter une fraction du produit de la TVA déterminée chaque année en loi de finances.

L’article 6 de cette loi a abrogé les dispositions relatives à la CAP⁷ et modifié le paragraphe VI de l’article 46 de la loi de finances pour 2006⁸ afin de prévoir, à compter du 1^er janvier 2023 et jusqu’au 31 décembre 2024, que les recettes du compte de concours proviendraient « d’une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée déterminée chaque année par la loi de finances de l’année ».

S’agissant du niveau du financement dont peut bénéficier l’audiovisuel public de la part de l’État dans le cadre institué en 2022, le deuxième alinéa du paragraphe III de l’article 53 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que « Les ressources publiques allouées aux organismes du secteur audiovisuel public en compensation des obligations de service public mises à leur charge n’excèdent pas le montant du coût d’exécution desdites obligations ».

Dans ce cadre, l’article 162 de la loi de finances pour 2024⁹ a fixé à 4,026 milliards d’euros le montant de la fraction de TVA dévolu à l’audiovisuel public pour l’exercice budgétaire en cours.

* Ce nouveau régime de financement de l’audiovisuel public présentait toutefois un caractère temporaire – jusqu’au 31 décembre 2024 – afin de tenir compte d’une nouvelle contrainte introduite dans la LOLF et applicable à compter de 2025 qui restreint la possibilité de recourir aux affectations d’impôts au bénéfice de personnes morales autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.

L’affectation directe des impositions perçues par l’État déroge au principe d’universalité budgétaire qui implique normalement l’absence de corrélation entre la nature des recettes et celles des dépenses lors de l’établissement et du vote d’un budget. Une telle affectation n’est autorisée par le texte organique que sous certaines conditions pour deux grandes catégories de bénéficiaires.

Ainsi, d’une part, le premier alinéa du paragraphe II de l’article 2 de la LOLF dispose que « Les impositions de toutes natures peuvent être directement affectées aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics et aux organismes de sécurité sociale, sous les réserves prévues au III du présent article et aux articles 34 et 51 ».

Au titre de ces « réserves », l’affectation d’impositions de toutes natures à ces bénéficiaires spécifiques est subordonnée aux conditions suivantes :

-  l’affectation, totale ou partielle, à un tiers d’une ressource établie au profit de l’État ne peut résulter que d’une disposition d’une loi de finances (paragraphe III du même article 2) ;

-  elle doit autorisée dans la première partie de la loi de finances de l’année¹⁰ (1° du paragraphe I de l’article 34) ;

- une annexe explicative doit comporter la liste et l’évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des ressources affectées à des personnes morales autres que l’État (1° de l’article 51).

D’autre part, tel qu’il est aujourd’hui en vigueur, le second alinéa du paragraphe II de l’article 2 de la LOLF ouvre la possibilité d’une affectation des impositions de toutes natures à un tiers, autre que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale.

Cette dernière possibilité est subordonnée aux mêmes réserves ainsi qu’à une double condition supplémentaire : il faut que « ce tiers [soit] doté de la personnalité morale et [que] ces impositions [soient] en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées ».

Cette rédaction – et cette seconde condition – résulte de la loi n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. Il a alors été prévu par le législateur organique que cette nouvelle règle entrerait en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2025¹¹. 

Tirant les conséquences de cette modification de la LOLF, le législateur a estimé, lors de l’examen de la loi de finances rectificative pour 2022, que le financement des sociétés de l’audiovisuel public et de l’INA ne pourrait plus être assuré à compter de 2025 par une telle affectation directe d’une part du produit de la TVA, faute pour celle-ci de présenter un lien avec les missions de service public confiées aux organismes de l’audiovisuel public¹².

* Dans la perspective de l’échéance des dispositions fixant provisoirement le mode de financement dont bénéficiait depuis 2022 l’audiovisuel public, la proposition de loi organique à l’origine des dispositions déférées a été déposée le 10 juillet 2024 par M. Cédric Vial et par plusieurs autres sénateurs afin de pérenniser l’attribution d’une fraction de la TVA à l’audiovisuel public en vue d’assurer son indépendance financière.

Son exposé des motifs relève que, faute de lien entre l’objet de la TVA et les missions des sociétés de l’audiovisuel public, « il n’est pas possible de pérenniser, en l’état actuel du droit, leur financement par une fraction du produit de la TVA ». Il relève en outre que « Cette pérennisation du mode de financement de l’audiovisuel public par une fraction du produit de la TVA poursuit d’abord une visée démocratique essentielle. Elle garantit en effet l’indépendance des médias de service public et concourt à la libre communication des pensées et des opinions, consacrée à l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et au pluralisme des médias, défini par le Conseil constitutionnel comme une condition d’exercice de la démocratie. Elle permet aux citoyens d’accéder à une pluralité d’opinions et de sources fiables dans un contexte de manipulations de l’information, d’origine nationale comme internationale ».

Selon les auteurs de la proposition de loi organique, il résulterait au demeurant du financement de l’audiovisuel public par le budget général de l’État, plutôt que par une ressource affectée, des difficultés de conciliation avec les exigences résultant du droit de l’Union européenne. Ils indiquent ainsi « que le règlement européen sur la liberté des médias¹³ ("Media Freedom Act"), récemment adopté par l’Union européenne, est d’application directe en France. Son article 5 dispose que "les États membres veillent à ce que les procédures de financement des médias de service public soient fondées sur des critères transparents et objectifs préalablement établis (...), garantissant des ressources financières suffisantes, durables et prévisibles correspondant à l’accomplissement de leur mission de service public, et leur permettant de se développer dans le cadre de celle-ci (...) et de nature à permettre que leur indépendance éditoriale soit préservée" ».

Le rapport de M. Jean-Raymond Hugonet¹⁴, fait au nom de la commission des finances du Sénat, inventoriait ainsi quatre modalités théoriquement envisageables du financement de l’audiovisuel public :

- le financement par crédits budgétaires supposant la mise en place d’une dotation spéciale. M. Hugonet mentionnait à cet égard qu’il « serait cependant nécessaire de mettre en place des garde-fous, parmi lesquels … la création d’une instance indépendante chargée de l’évaluation des crédits nécessaires au bon fonctionnement du service public de l’audiovisuel, l’inscription dans la LOLF du principe d’exonération de régulation infra-annuelle et l’inscription dans la loi de programmation des finances publiques d’une trajectoire financière pour les sociétés d’audiovisuel public » ;

- la mise en place d’un prélèvement sur les recettes de l’État. Le rapporteur relevait toutefois que « Ce système, extrêmement dérogatoire au droit budgétaire et dont la mise en place est encadrée par la jurisprudence constitutionnelle, ne paraît pas davantage convenir aux sociétés d’audiovisuel public » ;

- la mise en place d’une nouvelle ressource fiscale affectée. Une telle possibilité a été écartée au motif que « la mise en place d’une nouvelle taxe affectée qui n’aurait pas les défauts de la CAP serait extrêmement complexe alors qu’un nouveau système de financement doit être trouvé avant janvier 2025 » ;

- enfin, la pérennisation du système actuel d’affectation d’une partie de la TVA, que le rapporteur qualifiait de « satisfaisant » pour l’audiovisuel public.

Comme au Sénat, c’est cette dernière option qui a également été privilégiée par le rapport de la commission spéciale de l’Assemblée nationale¹⁵ au bénéfice du constat qu’elle « écarte la perspective d’une budgétisation et apporte des garanties au financement de l’audiovisuel public », même si elle « présente l’inconvénient de ne pas proposer de dégrèvement en faveur de certaines catégories de redevables – les moins favorisés – ou, comme l’a récemment fait remarquer le Conseil des prélèvements obligatoires, de réduire la part des recettes générales de l’État ».

* Au final, dans sa version légèrement modifiée par le Sénat et adoptée conforme par l’Assemblée nationale, l’article unique de la loi organique déférée vient compléter le premier alinéa du paragraphe II de l’article 2 de la LOLF par une nouvelle phrase, prévoyant qu’« Un montant déterminé d’une imposition de toute nature peut, sous les mêmes réserves, être directement affecté aux organismes du secteur public de la communication audiovisuelle ».

Les réserves dont il s’agit sont celles mentionnées, d’une part, au paragraphe III du même article, selon lequel « L’affectation, totale ou partielle, à un tiers d’une ressource établie au profit de l’État ne peut résulter que d’une disposition d’une loi de finances » et, d’autre part, aux articles 34 et 51 de la LOLF concernant le vote de la loi de finances et de la présentation de ses annexes.

Ces dispositions spécifiquement édictées pour les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle ont ainsi pour effet de les dispenser de l’exigence d’un lien entre l’imposition dont ils peuvent percevoir tout ou partie du produit et leurs missions de service public.

II. – Jurisprudence constitutionnelle

A. – La jurisprudence sur l’affectation d’une imposition à une personne morale autre que l’État

* La portée du principe d’universalité budgétaire avait déjà été précisée par le Conseil constitutionnel sous l’empire du droit antérieur à l’entrée en vigueur de la LOLF.

Par sa décision n° 93-328 DC du 16 décembre 1993, le Conseil avait jugé, à l’aune de l’article 18 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, que « ce principe a notamment pour conséquence que les recettes doivent figurer au budget pour leur montant brut et qu’est interdite l’affectation de tout ou partie d’une recette déterminée de l’État à la couverture d’une dépense déterminée, sous réserve des exceptions prévues par cet article »¹⁶.

Lors de l’examen de la LOLF, le Conseil a jugé que « les principes de l’annualité, de l’universalité et de l’unité du budget répondent au double impératif d’assurer la clarté des comptes de l’État et de permettre un contrôle efficace par le Parlement »¹⁷.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel admet en revanche que des dérogations de portée limitée au principe d’universalité budgétaire soient aménagées par le législateur organique. Il a ainsi reconnu, en particulier, la conformité à la Constitution de dispositions organiques prévoyant la possibilité d’instituer des budgets annexes, des procédures comptables particulières ou des comptes spéciaux¹⁸.

* La possibilité, par dérogation au principe d’universalité, d’affecter une imposition de toutes natures à certaines personnes morales autre que l’État, que celles-ci soient des personnes publiques (collectivité territoriale, établissement public administratif ou industriel et commercial, groupement d’intérêt public) voire des personnes privées chargées d’une mission de service public (association, fonds privé doté de la personnalité morale, société anonyme) a également été admise, de manière constante, par le Conseil constitutionnel.

Il a ainsi considéré, dès 1982, que « aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle n’interdit d’affecter le produit d’une imposition à un établissement public industriel ou commercial »¹⁹.

De même, il a jugé « qu’aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République n’interdit que le produit d’une imposition soit attribué à un établissement public ou à une personne privée chargée d’une mission de service public ; que le législateur pouvait en conséquence prévoir que le produit de la taxe d’aéroport serait perçu au profit des personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes »²⁰.

* Dans le cadre de son contrôle obligatoire des dispositions de nature organique, le Conseil a été amené à se prononcer spécifiquement sur le régime d’affectation des impositions de toutes natures énoncé par l’article 2 de la LOLF.

Dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 relative à la version initiale de cette loi organique, le Conseil a jugé à cet égard que :  « (…) en application du dix-huitième alinéa de l’article 34 de la Constitution, le premier alinéa de l’article 2 dispose : "Les ressources et les charges de l’État comprennent les ressources et les charges budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie" ; / (…) qu’il ressort du second alinéa de l’article 2, combiné avec les dispositions des articles 34, 36 et 51, que la loi ne peut affecter directement à un tiers des impositions de toutes natures "qu’à raison des missions de service public confiées à lui", sous la triple condition que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l’année, que, lorsque l’imposition concernée a été établie au profit de l’État, ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation et qu’enfin le projet de loi de finances de l’année soit accompagné d’une annexe explicative concernant la liste et l’évaluation de ces impositions ; que ces dispositions respectent à la fois les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789 et le premier alinéa de l’article 47 de la Constitution, lequel habilite la loi organique à prévoir de telles conditions »²¹.

Déjà en ce sens, dans l’avis consultatif du 21 décembre 2000 rendu sur le projet de réforme de la loi organique relative aux lois de finances, le Conseil d’État avait estimé – au visa des articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789 et des dispositions de l’article 34 de la Constitution aux termes desquelles « la loi fixe les règles concernant … l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures » – qu’« Il résulte de ces dispositions que les impositions de toutes natures, contributions communes déterminées par la loi, ont pour objet le financement de dépenses d’intérêt public commun, et ne sauraient être perçues dans un intérêt économique ou social particulier. Elles ne peuvent donc être affectées qu’à l’État, aux collectivités locales, à des établissements publics ou à des personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public »²². Il ajoutait, plus loin dans cet avis, qu’« On ne saurait en revanche envisager de percevoir une telle imposition au profit d’une personne privée qui ne poursuit, conformément à son objet, qu’un intérêt propre à un secteur d’activité ou à une profession »²³.

* Le Conseil constitutionnel a examiné la conformité à la Constitution des dernières modifications apportées en 2021 à l’article 2 de la LOLF, rappelées plus haut, dont il ressort en particulier que, désormais, une imposition de toutes natures ne peut être directement affectée à des personnes morales – hors collectivités territoriales, leurs établissements publics et organismes de sécurité sociale – que si cette imposition est en lien avec les missions de service public qui leur sont confiées.

Dans sa décision n° 2021-831 DC du 23 décembre 2021, il a jugé que « Ces dispositions, qu’il était loisible au législateur d’adopter en application du premier alinéa de l’article 47 de la Constitution, ne sont contraires ni aux articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 ni à aucune autre exigence constitutionnelle »²⁴.

B. – La jurisprudence sur la liberté de communication des pensées et des opinions

* L’article 11 de la Déclaration de 1789 consacre la liberté de communication des pensées et des opinions. Aux termes de cet article : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ».

La protection constitutionnelle de la liberté d’expression et de communication se fonde sur cet article. Le Conseil constitutionnel ajoute qu’il s’agit là d’une liberté fondamentale « d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés »²⁵.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel est abondante en la matière. Si, en matière de médias, elle a principalement consisté à contrôler les dispositions législatives assurant la régulation globale de la presse ou de l’audiovisuel²⁶, elle comprend également des développements relatifs aux mécanismes propres à assurer le pluralisme.

* La question du pluralisme au sein du secteur public de l’audiovisuel et de l’indépendance de ce secteur a déjà été appréhendée à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel.

- Dès sa décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 sur la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, le Conseil constitutionnel a jugé que « le pluralisme des courants d’expression socioculturels est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; que le respect de ce pluralisme est une des conditions de la démocratie ; que la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s’adressent les moyens de communication audiovisuelle n’était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur public que dans celui du secteur privé, de programmes qui garantissent l’expression de tendances de caractères différents dans le respect de l’impératif d’honnêteté de l’information ; qu’en définitive, l’objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l’article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d’exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions, ni qu’on puisse en faire les objets d’un marché »²⁷.

* Par ailleurs, à plusieurs reprises, le Conseil constitutionnel a considéré que l’indépendance des sociétés nationales de programme constitue une garantie de la liberté de communication.

Ainsi, dans la décision n° 89-259 DC du 26 juillet 1989, le Conseil était saisi de dispositions relatives au terme des fonctions des présidents des sociétés Antenne 2 et FR3. À cette occasion, le Conseil a relevé que la loi de 1986 disposait que les présidents de ces sociétés sont nommés, pour une durée de trois ans, par une autorité administrative indépendante « afin d’assurer l’indépendance des sociétés nationales de programme chargées de la conception et de la programmation d’émissions de radiodiffusion sonore ou de télévision et de concourir ainsi à la mise en œuvre de la liberté de communication proclamée par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen »²⁸.

Cette formule a été réitérée à l’occasion de la décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000 dans laquelle, saisi de dispositions relatives aux conditions de nomination du président du conseil d’administration de la société France Télévision, le Conseil a considéré que ces dispositions avaient pour objet « d’assurer l’indépendance des sociétés nationales de programme chargées de la conception et de la programmation d’émissions de radiodiffusion sonore ou de télévision et de concourir ainsi à la mise en œuvre de la liberté de communication proclamée par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 »²⁹.

Plus récemment, lorsqu’il a été saisi en 2013 de la loi organique par laquelle la mention des fonctions de présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France a été retirée de la liste organique énumérant les fonctions dont les titulaires sont nommés par le Président de la République après consultation des commissions parlementaires compétentes en application de l’article 13 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a expressément pris en compte, pour déclarer cette loi organique conforme à la Constitution, le constat que, dans le même temps, une loi ordinaire relative à l’indépendance de l’audiovisuel public avait prévu que ces présidents seraient désormais nommés non plus par le Président de la République mais par le Conseil supérieur de l’audiovisuel à la majorité des membres qui le composent³⁰.

* De manière plus topique, la dimension financière des garanties légales dont est susceptible de bénéficier l’audiovisuel public au regard de ces exigences constitutionnelles a été appréhendée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009³¹ dans laquelle il était saisi des dispositions ayant pour objet de prohiber la diffusion de messages publicitaires dans les programmes nationaux des services de communication audiovisuelle de France Télévisions entre vingt heures et six heures. Ces dispositions prévoyaient une compensation de cette perte dont le montant était fixé jusqu’en 2011.

Le Conseil constitutionnel a jugé que « l’interdiction de la commercialisation des espaces publicitaires dans les programmes nationaux des services de communication audiovisuelle de France Télévisions, qui a pour effet de priver cette société nationale de programme d’une part significative de ses ressources, doit être regardée comme affectant la garantie de ses ressources, qui constitue un élément de son indépendance »³².

Pour écarter le grief tiré de la méconnaissance, par cette interdiction, de l’article 11 de la Déclaration de 1789, le Conseil constitutionnel a en outre relevé que la loi déférée prévoyait une compensation financière de l’État et, par la voie d’une réserve d’interprétation, a jugé que « que, dans le respect de l’indépendance de France Télévisions, il incombera[it] donc à chaque loi de finances de fixer le montant de la compensation financière par l’État de la perte de recettes publicitaires de cette société afin qu’elle soit à même d’exercer les missions de service public qui lui sont confiées ; que, sous cette réserve, le législateur n’a méconnu ni l’étendue de sa compétence ni les exigences résultant de l’article 11 de la Déclaration de 1789 »³³.

Le Conseil constitutionnel a réaffirmé cette jurisprudence par sa décision n° 2022–842 DC du 12 août 2022 par laquelle il a été amené à statuer sur la suppression de la CAP. Il a constaté que la suppression de cette contribution était susceptible « d’affecter la garantie des ressources du secteur de l’audiovisuel public qui constitue un élément de son indépendance, laquelle concourt à la mise en œuvre de la liberté de communication »³⁴.

Toutefois, il a jugé que « les dispositions contestées prévoient qu’à compter du 1^er janvier 2023 et jusqu’au 31 décembre 2024, les recettes du compte de concours financiers proviennent d’une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée déterminée chaque année par la loi de finances de l’année. Il incombera au législateur, d’une part, dans les lois de finances pour les années 2023 et 2024 et, d’autre part, pour la période postérieure au 31 décembre 2024, de fixer le montant de ces recettes afin que les sociétés et l’établissement de l’audiovisuel public soient à même d’exercer les missions de service public qui leur sont confiées. Sous ces réserves, les dispositions contestées ne méconnaissent pas les exigences résultant de l’article 11 de la Déclaration de 1789 »³⁵.

* De cet exposé jurisprudentiel, il résulte que, sans aller jusqu’à consacrer la nécessité que soit préservée l’existence même du secteur public de l’audiovisuel, qui n’a pas à ce jour, par elle-même, de fondement constitutionnel³⁶, le Conseil constitutionnel se montre attentif, dans le cadre de son contrôle du respect de la liberté de communication des pensées et des opinions, à ce que, dès lors qu’il organise un tel secteur, le législateur prévoie un ensemble de garanties propres à assurer l’expression effective des différents courants de pensée dans les programmes proposés aux auditeurs et téléspectateurs et notamment, à ce titre, à ce que soit assurée une indépendance des concepteurs de ces programmes à l’égard d’intérêts publics et privés.

Ainsi que ceci a été expressément jugé en 2009 par le Conseil constitutionnel, la garantie donnée par la loi au secteur public de l’audiovisuel quant à ses ressources constitue un élément de son indépendance.

Dans le silence de la Constitution sur ce point, le Conseil constitutionnel s’est gardé de cristalliser un mode déterminé de financement par l’État des composantes de ce secteur, mais il s’est montré attentif à ce que la loi ne puisse, en réduisant ces ressources, affecter la capacité de ce secteur à exercer ses missions.

III. – Application à l’espèce

Dans la décision commentée, le Conseil constitutionnel a d’abord explicité la portée de la modification prévue par la loi organique déférée aux règles fixant les conditions suivant lesquelles les impositions de toutes natures peuvent être directement affectées à certaines personnes morales autres que l’État.

Après avoir relevé que l’article unique de la loi organique prévoit qu’un montant déterminé d’une imposition de toute nature peut être directement affecté aux organismes du secteur public de la communication audiovisuelle sous les réserves prévues au paragraphe III de cet article et aux articles 34 à 51 de la même loi organique, le Conseil a rappelé qu’il ressort de ces dispositions que l’affectation totale ou partielle à un tiers d’une ressource établie au profit de l’État ne peut résulter que d’une disposition d’une loi de finances, que la perception d’une telle imposition doit être autorisée par la loi de finances et que le projet de loi de finances de l’année doit être accompagné d’une annexe explicative comportant la liste et l’évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des ressources affectées à des personnes morales autres que l’État (paragr. 3).

Il a ensuite réitéré la formule de principe qu’il avait déjà été amené à énoncer lorsqu’il avait eu à examiner des dérogations au principe d’universalité budgétaire, selon laquelle « Aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle n’interdit d’affecter le produit d’une imposition à un établissement public ou à une personne privée chargée d’une mission de service public » (paragr. 4).

Il a alors considéré, dans la droite ligne de sa jurisprudence antérieure, que « Dès lors, il était loisible au législateur organique de permettre l’affectation de certaines ressources aux organismes du secteur public de la communication audiovisuelle à raison des missions de service public qui leur sont confiées » (paragr. 5).

En soulignant qu’une telle affectation de ressources aux organismes de l’audiovisuel public pourra être opérée « à raison des missions de service public qui leur sont confiées », là où la rédaction retenue par le législateur organique s’est bornée à viser les « organismes du secteur public de la communication audiovisuelle », le Conseil a entendu rappeler, dans la ligne de ses précédentes décisions, que c’est bien parce que ces organismes poursuivent des missions de service public – et dans cette mesure seulement – que le législateur organique a pu prévoir de leur affecter directement un montant déterminé d’une imposition de toutes natures, sans méconnaître les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789.

Le Conseil a relevé, au surplus, que « la garantie des ressources du secteur de l’audiovisuel public constitue un élément de son indépendance, laquelle concourt à la mise en œuvre de la liberté de communication » (paragr. 5). Ce faisant, le Conseil a réitéré le constat qu’il avait été amené à faire, en dernier lieu, dans sa décision n° 2022–842 DC du 12 août 2022 précitée lorsqu’il s’était prononcé sur la suppression de la CAP.

L’objet des dispositions organiques examinées étant d’autoriser au bénéfice de l’audiovisuel public – sans l’imposer – un mode de financement particulier, qui doit être approuvé chaque année dans le cadre de la loi de finances, le Conseil n’a en revanche pas eu à rappeler ici l’autre exigence qu’il avait dégagée, et qui continue de s’appliquer, selon laquelle il incombe au législateur ordinaire de fixer, dans les lois de finances annuelles, le montant des recettes attribuées à ces organismes de telle manière qu’ils soient à même d’exercer les missions de service public qui leur sont confiées³⁷.

L’article unique de la loi organique déférée ne méconnaissant pas les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789, ni aucune autre exigence constitutionnelle, le Conseil l’a donc déclaré conforme à la Constitution (paragr. 6).

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¹ Depuis l’insertion d’un nouvel alinéa au sein de l’article 34 de la Constitution par la loi constitutionnelle n° 2024–200 du 8 mars 2024 relative à la liberté de recourir à l’interruption volontaire de grossesse.

² Article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 précitée.

³ L’article 20-7 de la même loi précise que les services d’intérêt général s’entendent comme les services édités par un des organismes mentionnés au titre III de la présente loi et par la chaîne TV5 pour l’exercice de leurs missions de service public.

⁴ Article 49 de la même loi.

⁵ Prévu par le paragraphe VI de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, ce compte, ouvert dans les écritures du Trésor, retrace « 1° En dépenses : le montant des avances accordées aux sociétés et à l’établissement public [composant le secteur public de l’audiovisuel] ; 2° En recettes : d’une part, les remboursements d’avances correspondant au produit de la contribution à l’audiovisuel public, déduction faite des frais d’assiette et de recouvrement et du montant des intérêts sur les avances, et, d’autre part, le montant des dégrèvements de redevance audiovisuelle pris en charge par le budget général de l’État ».

⁶ Comme le relèvent les sénateurs Roger Karoutchi et Jean-Raymond Hugonet : « Les dépenses du compte de concours financiers "Avances à l’audiovisuel public" ne constituent pas, en réalité, des avances à proprement dit. Les avances accordées aux sociétés de l’audiovisuel public sont en réalité des dotations. Le compte n’est pas équilibré par les remboursements des sociétés mais par la contribution à l’audiovisuel public recouvrée ainsi que par la compensation des dégrèvements versée par l’État. La [contribution à l’audiovisuel public] n’est, en outre, plus considérée par l’Insee depuis 2018 comme un achat de services audiovisuels mais comme un prélèvement obligatoire » (rapport d’information n° 651 fait au nom de la commission de la culture du Sénat, 8 juin 2022, Changer de cap pour renforcer la spécificité, l’efficacité et la puissance de l’audiovisuel public, p. 27).

⁷ Cette loi a également abrogé le huitième alinéa de l’article 44 de la loi du 30 septembre 1986 qui prévoyait que la « principale source de financement de la société France Télévisions est constituée par le produit de la contribution à l’audiovisuel public ».

⁸ Loi n° 2005-1749 du 30 décembre 2005 précitée.

⁹ Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

¹⁰ Qui, en outre, « Présente la liste et le produit prévisionnel de l’ensemble des impositions de toutes natures dont le produit est affecté à une personne morale autre que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale et décide, le cas échéant, d’attribuer totalement ou partiellement ce produit à l’Etat » (5° bis du paragraphe I de l’article 34 de la LOLF).

¹¹ Ce projet de loi de finances a été déposé le 10 octobre 2024.

¹² Le rapporteur général de la commission des finances, M. Jean–François Husson, énonçait ainsi que « le financement de l’audiovisuel public par l’affectation d’une part du produit de la TVA devra prendre fin au 31 décembre 2024, conformément aux dispositions adoptées lors de la dernière révision de la loi organique n° 2001–692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances », dès lors que « L’article 2 de celle-ci, tel que modifié par l’article  3 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, prévoit en effet qu’à partir de 2025, pour un tiers bénéficiant déjà d’une affectation de taxe, celle-ci ne peut être maintenue que si elle est en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées. Or le lien entre consommation et audiovisuel public apparaît difficile à étayer » (amendement n° 185 au projet de loi de finances rectificative pour 2022 présenté par M.  Husson au nom de la commission des finances, le 28 juillet 2022). 

¹³ Règlement (UE) 2024/1083 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 établissant un cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur et modifiant la directive 2010/13/UE.

¹⁴ Rapport n° 40 de M. Jean-Raymond Hugonet, fait au nom de la commission des finances du Sénat, enregistré le 16 octobre 2024, p. 20 et s.

¹⁵ Rapport n° 556 de M. Denis Masséglia, fait au nom de la commission spéciale de l’Assemblée nationale chargée d’examiner la proposition de loi organique portant réforme du financement de l’audiovisuel public, enregistré le 13 novembre 2024, p. 17 et s.

¹⁶ Décision n° 93-328 DC du 16 décembre 1993, Loi quinquennale relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle, cons. 15. Par la même décision, il avait censuré pour méconnaissance de ce principe des dispositions prévoyant d’affecter une partie de droits fiscaux constituant une recette de l’État inscrite au budget général pour compenser une charge supportée par des caisses de sécurité sociale, sans que cette affectation entre dans le cadre d’une des exceptions visées par l’article 18 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

¹⁷ Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, cons. 16.

¹⁸ Ibid., cons. 41.

¹⁹ Décision n° 82-140 DC du 28 juin 1982, Loi de finances rectificative pour 1982, cons. 6. Voir également, décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998, Loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, cons. 15.

²⁰ Décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998, Loi de finances pour 1999, cons. 67.

²¹ Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 précitée, cons. 9 et 10.

²² Avis du Conseil d’État du 21 décembre 2000, Assemblée générale (Section des finances), n° 365546, point 8.

²³ Ibid.

²⁴ Décision n° 2021-831 DC du 23 décembre 2021, Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, paragr. 26 à 28. Dans l’avis qu’il avait rendu à la demande du Président de l’Assemblée nationale sur la proposition de loi organique à l’origine de cette loi, le Conseil d’État avait de son côté « [rappelé] la position qui avait déjà été la sienne en 2000 dans le cadre de son avis sur la réforme de la loi organique relative aux lois de finances, dans lequel il indiquait que s’"il est loisible d’affecter une imposition de toute nature à un établissement public industriel ou commercial ou à une personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public, (…) on ne saurait en revanche envisager de percevoir une telle imposition au profit d’une personne privée qui ne poursuit, conformément à son objet, qu’un intérêt propre à un secteur d’activité ou à une profession" ». Il avait également relevé que « la condition, prévue par l’article 2 de la LOLF, relative à l’existence d’une mission de service public, peut être présumée remplie pour les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale » (avis du Conseil d’État du 1er juillet 2021, Assemblée générale (Section des finances), nos 402909, 402910, points 9 à 14).

²⁵ Voir, par exemple, la décision n° 2010-3 QPC du 28 mai 2010, Union des familles en Europe (Associations familiales), cons. 6.

²⁶ Décisions nos 82-141 DC du 27 juillet 1982, Loi sur la communication audiovisuelle ; 84–181 DC du 11 octobre 1984, Loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse ; 86-217 DC du 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication ; 2009-577 DC du 3 mars 2009, Loi relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision et 2009-580 DC du 10 juin 2009, Loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur internet.

²⁷ Décision du 18 septembre 1986 précitée, cons. 11. Pour une réaffirmation de ce considérant, voir les décisions n° 93-333 DC du 21 janvier 1994, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication  cons. 3, n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, cons. 9, et n° 2001-450 DC du 11 juillet 2001, Loi portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel, cons. 15.

²⁸ Décision n° 89-259 DC du 26 juillet 1989, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, cons. 6.

²⁹ Décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000 précitée, cons. 12.

³⁰ Décision n° 2013-677 DC du 14 novembre 2013, Loi organique relative à l’indépendance de l’audiovisuel public, cons. 9. Le commentaire relève d’ailleurs sur ce point « que d’autres garanties étaient apportées, par l’article 12 de la loi ordinaire relative à l’indépendance de l’audiovisuel public adoptée le même jour par le Parlement, pour ces nominations ».

³¹ Décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009, Loi relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

³² Ibid., cons. 18.

³³ Ibid., cons. 19.

³⁴ Décision n° 2022-842 DC du 12 août 2022, Loi de finances rectificative pour 2022, paragr. 28.

³⁵ Ibid., paragr. 30.

³⁶ Sur ce point, voir la décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 précitée, cons. 9 et 39.

³⁷ Décision n° 2022-842 DC du 12 août 2022 précitée, paragr. 30.