Conformité
Le Conseil constitutionnel a été saisi le 27 juillet 2022 par le Conseil d'État (décisions nos 464975 et 461090 du 26 juillet 2022) de deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) posées respectivement par M. Lucas S. et M. Emeric L. portant sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du paragraphe III de l'article L. 242-7 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2015-953 du 31 juillet 2015 relative à la réforme de l'ordre des vétérinaires.
Dans sa décision n° 2022-1017/1018 QPC du 21 octobre 2022, le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution.
I. – Les dispositions contestées
A. – Objet des dispositions contestées
1. – Le régime disciplinaire applicable aux vétérinaires
* L'activité de vétérinaire, qui comprend en particulier les actes de médecine et de chirurgie des animaux1, est une profession réglementée dont les conditions d'accès et d'exercice sont fixées par les articles L. 242-1 à L. 242–8 et R. 241-9 à R. 243–11 du CRPM.
À l'instar des principaux ordres relevant du secteur de la santé, celui des vétérinaires a été institué au milieu du XXe siècle pour assurer, notamment, le respect des règles de déontologie attachées à cette profession.
L'ordre a ainsi pour principale mission de veiller « au respect des principes d'indépendance, de moralité et de probité, à l'observation des règles déontologiques, en particulier du secret professionnel, et à l'entretien des compétences indispensables à l'exercice de la profession de vétérinaire »2.
Il regroupe obligatoirement tous les vétérinaires et docteurs vétérinaires en exercice3, ceux inscrits sur les listes d'experts judiciaires ou qui exercent des responsabilités pharmaceutiques, ainsi que les sociétés vétérinaires4. Placé sous la tutelle du ministre chargé de l'agriculture, il est administré par un conseil national5 et des conseils régionaux6, dont les membres sont élus7.
* L'organisation du système disciplinaire des vétérinaires a été réformée par l'ordonnance du 31 juillet 2015 précitée en vue notamment de « [clarifier] la gestion des missions administratives et disciplinaires de l'ordre »8 et de préciser « la composition et les sanctions disciplinaires applicables »9.
Cette réforme a en particulier conduit à la création des chambres régionales de discipline10, distinctes des conseils régionaux de l'ordre, juridictions administratives spécialisées qui sont chargées, en première instance, des procédures disciplinaires portant sur les manquements aux principes et obligations qui s'imposent aux professionnels soumis au contrôle de l'ordre11.
Leurs décisions sont susceptibles d'appel devant la chambre nationale de discipline12 placée auprès du conseil national de l'ordre, et les décisions prises par cette dernière peuvent faire l'objet d'un recours devant le Conseil d'État13.
Par ailleurs, outre les personnes ayant un intérêt à agir, l'action disciplinaire contre un vétérinaire ou une société vétérinaire peut également être introduite par le préfet, le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, le procureur de la République, le président du conseil national de l'ordre, le président du conseil régional de l'ordre dont relève le professionnel ou le président d'un autre conseil régional de l'ordre mandaté à cet effet par son conseil14.
⃰ Les sanctions que les juridictions disciplinaires de l'ordre peuvent prononcer sont limitativement énumérées à l'article L. 242-7 du CRPM.
En ce qui concerne les personnes physiques, le premier paragraphe de cet article fixe l'échelle des sanctions applicables dans l'ordre croissant de gravité : l'avertissement, la réprimande, la suspension temporaire du droit d'exercer la profession pour une durée maximum de dix ans sur tout ou partie du territoire national, assortie ou non d'un sursis partiel ou total15, et enfin la radiation du tableau de l'ordre.
Par ailleurs, lorsque les faits reprochés ont révélé une insuffisance de compétence professionnelle, la chambre de discipline peut, sans préjudice des peines qu'elle prononce, enjoindre à l'intéressé de suivre une formation16.
Les mêmes sanctions sont prévues en ce qui concerne les sociétés vétérinaires, à l'exception de la réprimande17.
* Ainsi, la juridiction disciplinaire peut prononcer, pour les personnes physiques comme pour les sociétés vétérinaires, une suspension temporaire du droit d'exercer lorsque la nature et la gravité des faits le justifient, sanction qu'elle peut assortir d'un sursis.
Ce sursis peut être révoqué dans les conditions prévues au paragraphe III de l'article L. 242-7 du CRPM (les dispositions objet de la décision commentée).
En effet, ces dispositions prévoient que si, dans un délai de cinq ans à compter de la date de la notification d'une sanction assortie d'un sursis devenue définitive, la chambre de discipline prononce une nouvelle suspension du droit d'exercer la profession de vétérinaire, la sanction assortie du sursis devient alors exécutoire, sans préjudice de l'application de la nouvelle sanction.
En d'autres termes, le prononcé d'une nouvelle sanction de suspension du droit d'exercer, durant la durée d'épreuve de cinq ans, entraîne de plano la révocation du sursis qui assortissait la première peine, sans que le juge n'ait besoin de se prononcer expressément sur ce point ni qu'il puisse en moduler les effets.
Le conseil régional de l'ordre est compétent pour définir les modalités d'exécution d'une décision de suspension temporaire prononcée par une juridiction disciplinaire18 et, en particulier, pour fixer ses dates d'application19. Le cas échéant, il prend ainsi en compte la révocation du sursis assortissant une sanction antérieurement prononcée.
2. – Les règles relatives à la révocation du sursis assortissant une sanction en matière disciplinaire
a. – Présentation générale du sursis
* Instauré par la loi du 26 mars 189120 le sursis simple est apparu en matière pénale21 avant d'être étendu, dans certains cas, à la matière disciplinaire22. Il est une mesure de faveur ayant originellement pour objet d'éviter le caractère corruptif de la prison aux primo-délinquants.
Le sursis est une dispense d'exécution de la peine subordonnée à l'absence de commission d'une nouvelle infraction durant un délai d'épreuve23. Le sursis a donc pour objet de suspendre l'exécution de la peine pendant un certain délai. Si une nouvelle infraction est commise, le sursis sera révoqué et la peine trouvera à s'appliquer. À l'inverse, si aucune infraction n'est commise durant le délai d'épreuve, la condamnation sera réputée non avenue24.
Le sursis ne constitue pas une peine en lui-même mais une mesure d'exécution de la peine. Ainsi, une juridiction ne prononcera pas une peine de six mois d'emprisonnement ferme et une peine d'emprisonnement de deux mois avec sursis, mais une peine d'emprisonnement de huit mois dont deux avec sursis.
Différents types de sursis sont distingués en fonction des obligations qui pèsent sur le condamné durant le délai d'épreuve. Lorsque le délai d'épreuve est un simple délai d'attente – c'est-à-dire qu'aucune obligation, autre que celle de ne pas commettre d'infraction, n'est imposée au condamné – le sursis est dit simple. Il se distingue des sursis avec mise à l'épreuve ou du sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général, pour lesquels des obligations particulières sont imposées au condamné durant le délai d'épreuve.
b. – Le sursis et sa révocation en matière disciplinaire
En matière pénale, une nouvelle condamnation dans le délai d'épreuve n'entraîne une révocation du sursis que si la juridiction qui prononce la nouvelle sanction pénale le décide25.
En matière disciplinaire, en revanche, les conditions de révocation du sursis qui peut assortir les sanctions présentent une grande hétérogénéité26 : certains régimes disciplinaires prévoient la révocation automatique du sursis sans possibilité d'y déroger, d'autres prévoient une révocation de principe avec la possibilité pour la formation disciplinaire de l'écarter par une décision motivée, d'autres encore ménagent la faculté pour cette dernière de décider de l'appliquer ou non.
* Le régime disciplinaire applicable aux fonctions publiques d'État, territoriale et hospitalière27 impose ainsi, à l'instar du régime disciplinaire des vétérinaires, la révocation automatique du sursis en cas de nouvelle sanction.
L'article L. 533-3 du code général de la fonction publique (CGFP) prévoit que : « Le fonctionnaire est dispensé définitivement de l'accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié du sursis, si, pendant une période de cinq ans après le prononcé d'une exclusion temporaire de fonctions, il n'a fait l'objet d'aucune autre sanction que l'avertissement ou le blâme. Cette période est réduite à trois ans à compter du prononcé d'une exclusion temporaire de fonctions du premier groupe. L'intervention d'une exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ou d'une sanction disciplinaire du deuxième ou troisième groupe durant cette même période entraîne la révocation du sursis »28.
* D'autres régimes disciplinaires prévoient, en revanche, que le prononcé d'une nouvelle sanction pour une infraction ou un manquement commis dans le délai d'épreuve entraîne, « sauf décision motivée », l'exécution de la première sanction prononcée avec sursis. Dans ces différentes hypothèses, le législateur reconnaît donc à l'instance disciplinaire qui se prononce sur les nouveaux faits la possibilité d'écarter la révocation du sursis assortissant cette première sanction, si elle se prononce en ce sens de manière expresse.
C'est notamment ce que prévoit le régime disciplinaire des administrateurs et mandataires judiciaires29, des avocats30 ou des commissaires aux comptes31.
C'est également ce que prévoit le régime disciplinaire des experts-comptables32, depuis sa modification par la loi n° 2022-172 du 14 février 2022 en faveur de l'activité professionnelle indépendante. Avant cette modification, s'appliquait en effet un dispositif de révocation automatique du sursis si, dans un délai de cinq ans à compter du prononcé de la première peine, la personne condamnée commettait un manquement conduisant au prononcé d'une nouvelle peine disciplinaire. Ce dispositif ayant été jugé contraire au principe d'individualisation des peines par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-815 QPC du 29 novembre 201933, le législateur l'a modifié pour permettre à l'instance disciplinaire d'écarter, par une décision motivée, la révocation du sursis.
* Enfin, certains régimes disciplinaires prévoient que l'instance disciplinaire qui prononce une nouvelle sanction « peut décider que la sanction, pour la partie assortie du sursis, devient exécutoire sans préjudice de l'application de la nouvelle sanction ». C'est alors le principe inverse qui est posé, la révocation du sursis devant faire l'objet d'une décision particulière de l'instance disciplinaire.
C'est le cas en matière de contentieux du contrôle technique pour les médecins, les chirurgiens-dentistes et les sages-femmes34, en matière de discipline pour ces mêmes professionnels35, ainsi que pour les pharmaciens36.
* Ainsi, en matière pénale comme en matière disciplinaire, le législateur a eu tendance à renforcer les possibilités de modulation des conditions de révocation du sursis à exécution, même si des réformes récentes ont pu maintenir des régimes de révocation automatique pour certaines professions.
B. – Origine de la QPC et question posée
* Le 23 octobre 2019, M. Lucas S. avait fait l'objet d'une sanction de suspension du droit d'exercer sa profession de vétérinaire pendant un an, dont neuf mois assortis du sursis, prononcée par la chambre nationale de discipline de l'ordre des vétérinaires.
Le requérant avait formé un pourvoi en cassation contre cette sanction, qui avait été rejeté par une décision du Conseil d'État en date du 10 juin 2020.
Le 12 novembre 2019, la chambre régionale de discipline de l'ordre des vétérinaires d'Occitanie avait prononcé à son encontre une nouvelle sanction de suspension du droit d'exercer la profession de vétérinaire, pour une durée d'un an.
Saisie en appel, la chambre nationale de discipline de l'ordre des vétérinaires avait partiellement infirmé cette seconde décision, en prononçant, le 14 avril 2021, une suspension du droit d'exercer de trois mois, dont deux assortis du sursis.
Le requérant avait formé un pourvoi en cassation contre cette sanction, qui avait été rejeté par une décision du Conseil d'État en date du 14 décembre 2021.
Le conseil régional d'Occitanie de l'ordre des vétérinaires, tirant les conséquences de cette seconde sanction, avait décidé, par une décision du 20 janvier 2022, que le requérant serait suspendu d'exercice du 1er juillet 2022 au 30 avril 2023, soit pendant une durée de dix mois (correspondant aux neuf mois de sursis assortissant la première sanction, révoqués du fait de la nouvelle sanction, et au mois de suspension résultant de cette dernière).
À la suite du rejet de son recours administratif contre cette décision par le Conseil national de l'ordre des vétérinaires le 26 avril 2022, le requérant avait saisi d'un recours en annulation le Conseil d'État, compétent en premier et dernier ressort.
C'est à cette occasion qu'il avait soulevé une QPC dirigée contre les dispositions du paragraphe III de l'article L. 242-7 du CRPM que le Conseil d'État a renvoyée au Conseil constitutionnel par sa décision n° 464975 du 26 juillet 2022 et enregistré sous le numéro 2022-1017 QPC.
* Le 22 octobre 2018, M. L., vétérinaire, s'était vu infliger par la chambre nationale de discipline de l'ordre des vétérinaires une sanction de suspension de l'exercice de sa profession pour une durée de trois mois, dont un avec sursis.
Le 9 mars 2020, la chambre régionale de discipline de Nouvelle-Aquitaine avait prononcé à son encontre une nouvelle sanction disciplinaire de trois mois d'interdiction d'exercer, dont deux mois avec sursis.
Saisie en appel, la chambre nationale de discipline de l'ordre avait confirmé cette sanction par une décision du 3 décembre 2021.
Le requérant avait alors formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État, à l'occasion duquel il avait soulevé une QPC visant également les dispositions du paragraphe III de l'article L. 242-7 du CRPM, que le Conseil d'État a renvoyée au Conseil constitutionnel par sa décision n° 461090 du 26 juillet 2022 et enregistré sous le numéro 2022-1018 QPC.
II. – L'examen de constitutionnalité
Le Conseil constitutionnel a décidé de joindre les deux QPC et d'y répondre par une seule décision.
A. – Les questions préalables
* Les requérants reprochaient aux dispositions renvoyées de prévoir la révocation automatique et obligatoire du sursis assortissant une sanction de suspension du droit d'exercer la profession de vétérinaire en cas de nouvelle sanction de suspension prononcée dans un délai de cinq ans, sans que le juge prononçant cette nouvelle peine puisse y faire échec ou moduler les effets de la révocation. Il en résultait, selon eux, une méconnaissance du principe d'individualisation des peines.
B. – La jurisprudence constitutionnelle relative au principe d'individualisation des peines
* Aux termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit et légalement appliquée ».
Cet article s'applique non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives, mais également à « toute sanction ayant le caractère d'une punition » même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle37.
À plusieurs reprises, le Conseil constitutionnel a été amené à appliquer ces principes en matière de répression disciplinaire. Il a ainsi jugé que les peines disciplinaires prononcées par les juridictions de l'ordre des vétérinaires38 ou de l'ordre des notaires39 constituent des sanctions ayant le caractère de punition.
C'est sur le fondement de l'article 8 de la Déclaration de 1789 que le Conseil constitutionnel a consacré le principe d'individualisation des peines40, qui s'impose dans le silence de la loi41.
1. – Le principe d'individualisation des peines
Le Conseil constitutionnel fait découler de ce principe plusieurs exigences.
- En premier lieu, le Conseil constitutionnel considère que le respect du principe d'individualisation des peines ne permet pas au législateur d'instaurer des peines automatiques42.
Ainsi, le Conseil affirme régulièrement que « le principe d'individualisation des peines, qui découle de l'article 8 de la Déclaration de 1789, implique qu'une sanction pénale ne puisse être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce »43. Cette formulation de principe fixe ainsi deux critères pour que le principe d'individualisation soit respecté : la peine doit être prononcée par le juge et ce dernier doit pouvoir tenir compte, dans sa fixation, des circonstances propres à chaque espèce.
Il en résulte que deux types de peines peuvent se révéler contraires au principe d'individualisation : les peines obligatoires, qui sont celles que le juge est tenu de prononcer, et les peines accessoires, qui sont celles qui résultent de plein droit d'une condamnation et qui s'appliquent sans que le juge ait besoin de les prononcer.
En revanche, le Conseil précise que le principe d'individualisation des peines, d'une part, « n'implique pas davantage que la peine soit exclusivement déterminée en fonction de la personnalité de l'auteur de l'infraction »44 et, d'autre part, « ne saurait faire obstacle à ce que le législateur fixe des règles assurant une répression effective des infractions »45.
À cet égard, dans sa décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, le Conseil constitutionnel a censuré l'article L. 7 du code électoral qui entraînait de plein droit l'application d'une peine d'interdiction d'être inscrit sur une liste électorale (et l'incapacité d'exercer une fonction publique élective) en cas de condamnation pour certaines infractions. Il a relevé que cette peine s'appliquait sans que le juge qui décide de ces mesures n'ait à la prononcer expressément, ni qu'il puisse en faire varier la durée. Le Conseil a considéré que la possibilité pour le juge de relever la personne condamnée de cette incapacité ne pouvait, à elle seule, assurer le respect des exigences qui découlent du principe d'individualisation des peines46.
De même, saisi d'une interdiction identique frappant, à titre définitif, les notaires ayant fait l'objet d'une destitution disciplinaire, le Conseil a jugé, dans sa décision n° 2011–211 QPC du 27 janvier 2012, que : « l'interdiction d'inscription sur les listes électorales prévue par le troisième alinéa de la disposition contestée résulte automatiquement de la décision de destitution, sans que le juge ait à la prononcer ; que cette interdiction, qui revêt un caractère définitif, ne peut, au surplus, faire l'objet d'aucune mesure de relèvement ; que, par suite, le troisième alinéa de l'article 4 de l'ordonnance du 28 juin 1945 méconnaît le principe d'individualisation des peines et doit être déclaré contraire à la Constitution » 47.
Dans la décision n° 2011-218 QPC du 3 février 2012, le Conseil a jugé, au sujet de la peine de perte de grade attachée de plein droit à diverses condamnations criminelles d'un militaire, sans que le juge n'ait à la prononcer expressément, que « même si le juge a la faculté, en prononçant la condamnation, d'exclure expressément sa mention au bulletin n° 2 du casier judiciaire, conformément aux dispositions de l'article 775-1 du code de procédure pénale, cette faculté ne saurait, à elle seule, assurer le respect des exigences qui découlent du principe d'individualisation des peines »48.
Dans sa décision n° 2014-696 DC du 7 août 2014, le Conseil a censuré, pour les mêmes motifs, les dispositions de la loi relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales qui visaient à instituer une majoration automatique de 10 % sur les amendes douanières et les sanctions pécuniaires prononcées par l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l'autorité des marchés financiers, l'autorité de la concurrence et l'autorité de régulation des jeux en ligne : « Considérant qu'il résulte des travaux préparatoires et des observations du Gouvernement que les majorations instituées par ces dispositions constituent des peines accessoires ; que ces peines sont appliquées automatiquement dès lors qu'est prononcée une peine d'amende ou une sanction pécuniaire prévue par ces dispositions sans que le juge ou l'autorité compétente ne les prononce en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce ; qu'elles méconnaissent les exigences constitutionnelles précitées »49.
À l'inverse, dans sa décision n° 2015-493 QPC du 16 octobre 2015, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes aux exigences de l'article 8 de la Déclaration de 1789 les dispositions du second alinéa de l'article L. 3352-2 du code de la santé publique édictant une peine complémentaire obligatoire de fermeture de débit de boissons, compte tenu du pouvoir de modulation de cette peine reconnue au juge (qui peut aller jusqu'à la dispense ou au relèvement de la peine)50.
Concernant des peines qui ne sont pas accessoires mais simplement obligatoires, saisi de dispositions qui prévoyaient que le juge était tenu de prononcer l'annulation du permis de conduire en cas de condamnation de son titulaire pour certains délits routiers commis en état de récidive légale, le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision n° 2010-40 QPC du 29 septembre 2010, que : « le principe d'individualisation des peines qui découle de cet article implique que la peine d'annulation du permis de conduire ne puisse être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce ; qu'il ne saurait toutefois faire obstacle à ce que le législateur fixe des règles assurant une répression effective des infractions ; / Considérant qu'en instituant une peine obligatoire directement liée à un comportement délictuel commis à l'occasion de la conduite d'un véhicule, l'article L. 234-13 du code de la route vise, aux fins de garantir la sécurité routière, à améliorer la prévention et renforcer la répression des atteintes à la sécurité des biens et des personnes provoquées par la conduite sous l'influence de l'alcool ; / Considérant que, si, conformément aux dispositions de l'article L. 234-13 du code de la route, le juge qui prononce une condamnation pour de telles infractions commises en état de récidive légale est tenu de prononcer l'annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter la délivrance d'un nouveau permis de conduire, il peut, outre la mise en œuvre des dispositions du code pénal relatives aux dispense et relevé des peines, fixer la durée de l'interdiction dans la limite du maximum de trois ans ; que, dans ces conditions, le juge n'est pas privé du pouvoir d'individualiser la peine »51.
Selon le commentaire de cette décision, le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé qu'il tient compte, dans le cadre de son contrôle, de l'objectif d'efficacité que le législateur peut poursuivre lorsqu'il met en œuvre certaines sanctions : en l'espèce, l'état de récidive donne au législateur un pouvoir plus grand pour assurer la répression effective des infractions. Ce commentaire précise également qu'en relevant que la peine obligatoire est directement liée au comportement délictuel, le Conseil a pris en compte l'existence d'une proximité matérielle entre l'infraction et la peine qui renvoie à des fonctions non répressives de la peine (préventive ou réparatrice). Enfin, le commentaire rappelle la distinction que le Conseil opère entre les peines obligatoires, qui sont prononcées, et les peines accessoires qui s'appliquent sans que le juge les prononce. Ces dernières, comportent en effet un « éventuel effet de surprise » pour le justiciable, qui pourrait découvrir qu'on lui applique une peine qu'il n'a pas entendue prononcée contre lui, voire dont il n'a pas entendu parler lorsqu'on l'a jugé. Elles ne permettent pas, par ailleurs, de s'assurer, faute de décision expresse, que le juge a bien tenu compte, en laissant ces peines advenir, des circonstances de l'espèce.
Dans sa décision n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017, le Conseil a validé les dispositions instituant une peine obligatoire d'inéligibilité prononcée en application du paragraphe I de l'article 131-26-2 du code pénal à l'encontre de toute personne coupable d'un crime ou d'un des délits énumérés à son paragraphe II, dès lors, d'une part, qu'en l'instaurant, « le législateur a entendu renforcer l'exigence de probité et d'exemplarité des élus et la confiance des électeurs dans leurs représentants », d'autre part, que cette peine doit être prononcée expressément par le juge, à charge pour lui d'en moduler la durée, et qu'il peut décider de ne pas la prononcer en considération des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur52.
Il ressort de cet exposé jurisprudentiel que le Conseil constitutionnel censure systématiquement, au regard du principe d'individualisation des peines, des dispositions prévoyant des peines non prononcées expressément par le juge ou des peines qu'il ne peut en aucun cas moduler.
- En second lieu, le Conseil constitutionnel a jugé que les mesures d'exécution des peines pouvaient être soumises à ce principe d'individualisation.
À cet égard, dans sa décision n° 2018-742 QPC du 26 octobre 2018, le Conseil a validé les dispositions instituant une période de sûreté de plein droit, mesure ayant pour effet de priver, pendant un certain temps, la personne condamnée à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle de la possibilité de bénéficier des modes d'aménagement des peines. Il était reproché à cette mesure de s'appliquer alors même que le juge ne la prononçait pas expressément.
En réponse à ce grief, le Conseil constitutionnel a jugé que « Toutefois, en premier lieu, la période de sûreté ne constitue pas une peine s'ajoutant à la peine principale, mais une mesure d'exécution de cette dernière, laquelle est expressément prononcée par le juge. / En deuxième lieu, la période de sûreté ne s'applique de plein droit que si le juge a prononcé une peine privative de liberté, non assortie de sursis, supérieure ou égale à dix ans. Sa durée est alors calculée, en vertu du deuxième alinéa de l'article 132-23, en fonction du quantum de peine retenu par le juge. Ainsi, même lorsque la période de sûreté s'applique sans être expressément prononcée, elle présente un lien étroit avec la peine et l'appréciation par le juge des circonstances propres à l'espèce. / En dernier lieu, en application du deuxième alinéa de l'article 132-23 du code pénal, la juridiction de jugement peut, par décision spéciale, faire varier la durée de la période de sûreté dont la peine prononcée est assortie, en fonction des circonstances de l'espèce. En l'absence de décision spéciale, elle peut avertir la personne condamnée des modalités d'exécution de sa peine »53.
Dans sa décision n° 2019-770 QPC, tout en rappelant ce qu'il avait jugé précédemment sur la période de sûreté, le Conseil constitutionnel a censuré, notamment sur le fondement du principe d'individualisation des peines, le fait que les jurés d'une cour d'assises ne soient pas informés des conséquences de la peine prononcée sur la période de sûreté et de la possibilité de la moduler. Le Conseil constitutionnel a, sur ce point, établi une distinction entre les magistrats professionnels et les jurés, aucune information spéciale des premiers n'étant en revanche requise. Il a ainsi jugé que, dès lors que la période de sûreté n'est pas expressément prononcée par la juridiction de jugement, les dispositions légales n'offraient pas suffisamment de garanties quant au fait que les jurés avaient bien individualisé cette période de sûreté 54.
2. – L'application du principe d'individualisation des peines à la révocation automatique du sursis : la décision du 29 novembre 2019
Dans cette affaire, le Conseil constitutionnel était saisi de dispositions prévoyant qu'une nouvelle sanction disciplinaire prononcée à l'encontre d'un expert-comptable dans un délai de cinq ans à compter du prononcé d'une précédente suspension temporaire du droit d'exercer cette profession assortie d'un sursis, entraînait automatiquement la révocation de ce sursis.
Ces dispositions soulevaient une question nouvelle pour le Conseil qui ne s'était jamais prononcé sur la conformité au principe d'individualisation des peines de dispositions relatives aux modalités de révocation d'un sursis, que ce soit en matière pénale ou disciplinaire.
Le Conseil s'est d'abord attaché à définir le sursis : « Le sursis constitue une mesure de suspension de l'exécution d'une peine », subordonnée « à l'absence, durant un délai d'épreuve, de la commission de nouvelles fautes ». Il en résulte que « lorsqu'elle prononce une peine et qu'elle décide de l'assortir d'un sursis, la juridiction disciplinaire tient compte des circonstances propres à chaque espèce et de l'adéquation de la peine aux fautes commises ». Comme le relève le commentaire de cette décision, le sursis constitue par conséquent « un élément d'individualisation de la peine ». En outre, « La révocation du sursis n'a pas pour objet de sanctionner de nouvelles fautes mais de tirer les conséquences de la méconnaissance des conditions auxquelles était subordonnée la suspension de l'exécution de la peine précédemment prononcée »55.
Puis, le Conseil a contrôlé les dispositions dont il était saisi au regard du principe d'individualisation des peines. Il a ainsi jugé que, « En premier lieu, d'une part, il résulte de la combinaison des dispositions contestées et de celles du décret du 30 mars 2012 mentionné ci-dessus que la révocation du sursis intervient pour toute nouvelle sanction disciplinaire. Une telle sanction peut être prononcée en raison d'une contravention aux lois et règlements qui régissent l'activité de l'expertise comptable, d'une infraction aux règles professionnelles ou d'un manquement à la probité, à l'honneur ou à la délicatesse, même se rapportant à des faits non liés à l'activité professionnelle. Cette révocation peut donc intervenir quelles que soient la nature et la gravité du manquement sanctionné et de la peine prononcée. D'autre part, le délai d'épreuve durant lequel un tel manquement est susceptible d'entraîner cette révocation est de cinq ans. / En second lieu, en vertu des dispositions contestées, le prononcé d'une nouvelle peine disciplinaire entraîne la révocation automatique du sursis sans que la juridiction disciplinaire puisse alors s'y opposer ou en moduler les effets ». Il en a conclu que « eu égard à la gravité de la peine de suspension temporaire d'exercice professionnel », ces dispositions méconnaissaient le principe d'individualisation des peines56.
Le commentaire de la décision souligne, s'agissant des possibilités d'individualisation offertes au premier juge, que le champ des sanctions pouvant conduire à la révocation du sursis prévu par les dispositions contestées était particulièrement large et que le délai d'épreuve de cinq ans « non modulable, rend d'autant plus difficile l'anticipation, par le juge qui prononce le sursis, des conséquences de sa révocation ». Ainsi, « l'opération initiale d'individualisation de la peine avec sursis, faute de possibilités suffisantes d'anticipation ou de modulation ab initio » était « imparfaite ».
Or, le second juge ne pouvait pallier cette imperfection puisque lui-même ne disposait d'aucune possibilité de modulation des effets de sa décision sur la révocation du sursis.
Le commentaire en concluait que « de ces deux séries d'éléments, il résultait non seulement, une large indétermination, au moment du prononcé du sursis, des conditions susceptibles d'entraîner sa révocation mais également une impossibilité, pour le second juge, dont la décision entraine la révocation du sursis, d'en tempérer les effets ».
C. – L'application à l'espèce
* Dans la décision commentée, le Conseil constitutionnel s'est placé dans le cadre défini par sa décision n° 2019-815 QPC précitée et a procédé à l'examen des dispositions contestées à l'aune des principes qui découlent de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et en particulier de l'exigence d'individualisation.
Il a ainsi rappelé les exigences découlant de cet article et sa formule de principe selon laquelle « Le principe d'individualisation des peines qui découle de cet article implique qu'une sanction disciplinaire ne puisse être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce » (paragr. 4).
Puis il a décrit l'objet des dispositions contestées. Il a tout d'abord rappelé qu'au nombre des sanctions pouvant être prononcées à l'égard des vétérinaires en cas de manquements à leurs obligations professionnelles, « la juridiction disciplinaire peut prononcer celle de suspension, qui emporte interdiction d'exercice de la profession de vétérinaire pendant un délai fixé par la juridiction. Elle peut assortir cette suspension d'un sursis. Dans ce cas, l'exécution de la sanction est suspendue pendant un délai de cinq ans à compter de son prononcé ». Il a ensuite relevé que les dispositions contestées prévoient que « ce sursis est révoqué si, dans ce délai de cinq ans, l'intéressé fait l'objet d'une nouvelle sanction de suspension » (paragr. 5 et 6).
Le Conseil constitutionnel a alors examiné la conformité de ces dispositions au principe d'individualisation des peines.
En premier lieu, d'une part, il a rappelé la nature du sursis à exécution dans les termes qu'il avait retenus dans sa décision n° 2019-815 QPC précitée : ce dernier « constitue une mesure de suspension de l'exécution d'une peine. Cette mesure est subordonnée à l'absence, durant un délai d'épreuve, de la commission de nouvelles fautes ». Il a ensuite observé que « Lorsqu'elle prononce une sanction et qu'elle décide de l'assortir d'un sursis, la juridiction disciplinaire tient compte des circonstances propres à chaque espèce et de l'adéquation de la sanction aux fautes commises » (paragr. 7). Le Conseil a donc considéré, dans le droit-fil de sa précédente décision, que le sursis constitue, en lui-même, un élément d'individualisation de la peine.
D'autre part, il a constaté que « les dispositions contestées prévoient que le sursis prononcé ne pourra être révoqué que dans le cas où une nouvelle sanction de suspension est prononcée au cours du délai d'épreuve de cinq ans » et que « Cette révocation ne peut ainsi résulter que d'une condamnation définitive pour un manquement d'une nature ou d'une gravité justifiant l'application d'une sanction de suspension » (paragr. 8).
La révocation du sursis n'intervient donc pas à la suite de toute nouvelle sanction disciplinaire prononcée à l'encontre du professionnel, mais uniquement d'une nouvelle sanction de suspension. Le juge qui prononce initialement le sursis sait ainsi que seul un nouveau manquement d'une nature ou d'une gravité justifiant une telle sanction pourra entraîner cette révocation, et il est ainsi en mesure d'apprécier les conséquences de sa décision.
En second lieu, le Conseil a relevé « que la juridiction disciplinaire peut prononcer une sanction n'entraînant pas la révocation du sursis ou une sanction de suspension du droit d'exercer dont elle fixe la durée » et qu'elle « peut ainsi prendre en compte les conséquences de sa décision sur l'exécution de la première sanction » (paragr. 9).
Le juge devant se prononcer sur le nouveau manquement commis par le professionnel peut en effet, lui aussi, adapter la sévérité de la sanction aux circonstances de l'espèce : il peut ainsi soit prononcer une autre peine que la suspension – afin de ne pas entraîner la révocation du sursis, soit moduler la durée de la peine de suspension – pour intégrer les effets de la révocation du sursis.
Il lui est donc possible d'individualiser la sanction qu'il prononce en prenant en considération, le cas échéant, ses effets sur la révocation du sursis dont bénéficiait le professionnel.
Dans ces conditions, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions contestées ne méconnaissaient pas le principe d'individualisation des peines (paragr. 10). Après avoir relevé qu'elles ne méconnaissaient aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, le Conseil les a donc déclarées conformes à la Constitution (paragr. 11).
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1 Aux termes de l'article L. 243-1 du CRPM, qui sanctionne l'exercice illégal de la profession de vétérinaire, un acte de médecine des animaux est « tout acte ayant pour objet de déterminer l'état physiologique d'un animal ou d'un groupe d'animaux ou son état de santé, de diagnostiquer une maladie, y compris comportementale, une blessure, une douleur, une malformation, de les prévenir ou les traiter, de prescrire des médicaments ou de les administrer par voie parentérale ». Un acte de chirurgie des animaux correspond, quant à lui, à « tout acte affectant l'intégrité physique de l'animal dans un but thérapeutique ou zootechnique ».
2 Article L. 242-1, paragraphe II, du CRPM.
3 Sont plus précisément visés par l'article L. 242-1 précité les vétérinaires remplissant notamment les conditions de formation prévues à l'article L. 241-1 du CRPM. Sont également soumis à ce contrôle les personnes qui, sans être vétérinaires, sont autorisées à pratiquer des actes de médecine ou de chirurgie des animaux (article L. 243-3 du CRPM).
4 Sont concernées les sociétés vétérinaires mentionnées au paragraphe I de l'article L. 241-17 du CRPM. Ce paragraphe prévoit que : « Les personnes exerçant légalement la profession de vétérinaire peuvent exercer en commun la médecine et la chirurgie des animaux dans le cadre : / 1° De sociétés civiles professionnelles régies par la loi n° 66-879 du 29 novembre 1966 relative aux sociétés civiles professionnelles ; / 2° De sociétés d'exercice libéral ; / 3° De toutes formes de sociétés de droit national ou de sociétés constituées en conformité avec la législation d'un État membre de l'Union européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen et y ayant leur siège statutaire, leur administration centrale ou leur principal établissement, dès lors qu'elles satisfont aux conditions prévues au II du présent article et qu'elles ne confèrent pas à leurs associés la qualité de commerçant. / Cet exercice en commun ne peut être entrepris qu'après inscription de la société au tableau de l'ordre mentionné à l'article L. 242–4, dans les conditions prévues par ce dernier ».
5 Ce dernier est notamment chargé de donner un avis sur le code de déontologie applicable à cette profession, édicté par décret en Conseil d'État (article L. 242-3 du CRPM).
6 Article L. 242-3-1, paragraphe I, et L. 242-4, paragraphe I, du CRPM.
7 Voir notamment, sur l'élection des membres du conseil national de l'ordre des vétérinaires, l'article R. 242-4-1 du CRPM et, sur l'élection des membres des conseils régionaux, l'article R. 242-7 du même code.
8 Conformément aux termes de l'habilitation prévue au 5° de l'article 55 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.
9 Rapport au Président de la République sur l'ordonnance du 31 juillet 2015 précitée.
10 Elles sont composées d'un président et de son suppléant, tous deux conseillers à la cour d'appel, honoraires ou en activité, ainsi que de quatre assesseurs tirés au sort parmi les conseillers régionaux ou les personnes exerçant la même profession que la personne poursuivie (art. L. 242-5 du CRPM).
11 Sous réserve de leur prescription par cinq ans à compter du jour où ils ont été commis (article L. 242-6 du CRPM).
12 Article L. 242-8 du CRPM. Le président de cette chambre et son suppléant sont des conseillers à la Cour de cassation, en activité ou honoraires, désignés par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend également quatre assesseurs.
13 Article R. 242-114 du CRPM.
14 Article R. 242-93 du CRPM.
15 L'exercice de la profession en période de suspension est passible des peines applicables à son exercice illégal.
16 Selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État.
17 Paragraphe II de l'article L. 242-7 du CRPM.
18 Que la suspension ait été prononcée par une des juridictions disciplinaires de première instance (les chambres régionales de discipline), ou par la juridiction disciplinaire d'appel (la chambre disciplinaire nationale).
19 Article R. 242-109 du CRPM. Cette décision administrative peut, elle, faire l'objet d'un recours contentieux devant le Conseil d'État, qui est compétent pour en connaître en premier et dernier ressort (après un recours administratif préalable obligatoire devant le Conseil national de l'ordre des vétérinaires).
20 Loi du 26 mars 1891 sur l'atténuation et l'aggravation des peines, dite « loi Bérenger ».
21 En matière pénale, le sursis existe en toute matière : criminelle, correctionnelle et contraventionnelle. Hormis les exceptions légales, le juge choisit librement de prononcer le sursis, qu'il n'a pas à justifier (Cour de cassation, chambre criminelle, 4 avril 2002 n° 01-84625). Par ailleurs, le délai d'épreuve est de cinq ans pour une condamnation pour crime ou délit (article 132-35 du code pénal).
22 Joëlle Pralus-Dupuy, « Le sursis disciplinaire : un emprunt du droit disciplinaire au droit pénal », Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 1994, p. 135.
23 Le délai d'épreuve commence à courir au jour où la condamnation est devenue définitive
24 Muriel Giacopelli, « Sursis simple », Répertoire de droit pénal et de procédure pénale, 2018, Dalloz.
25 Avant le 1er janvier 2015, l'article 132-36 du code pénal posait le principe d'une révocation automatique du sursis simple antérieurement accordé en cas de nouvelle condamnation à une peine d'emprisonnement ou de réclusion dans le délai de cinq ans. Une telle révocation était donc susceptible d'intervenir de plein droit, sans que le juge ait même à la prononcer expressément (Cour de cassation, chambre criminelle, 17 mai 1988, n° 88-97067). Toutefois, ces conditions de révocation ont été modifiées par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales : désormais, le premier alinéa de l'article 132-36 du code pénal dans la rédaction résultant de cette réforme prévoit : « La juridiction peut, par décision spéciale, révoquer totalement ou partiellement, pour une durée ou un montant qu'elle détermine, le sursis antérieurement accordé, quelle que soit la peine qu'il accompagne, lorsqu'elle prononce une nouvelle condamnation à une peine de réclusion ou à une peine d'emprisonnement sans sursis ». Tout en ayant à l'esprit la surpopulation carcérale, l'objectif ainsi poursuivi par le législateur était d'assurer que le juge procède à une appréciation personnalisée de la situation du justiciable au moment de la révocation du sursis.
26 On pourra relever que l'ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels ne prévoit aucune règle particulière en matière de sursis et que, dans le silence du texte, le juge a considéré qu'il n'est pas possible à l'instance disciplinaire de prononcer une sanction assortie d'un sursis (Cour de cassation, première chambre civile, 31 mai 2007, n° 06-15.504, Bull. civ. I, n° 213 ; tribunal administratif de Grenoble, 17 février 1971, Recueil Lebon, 1971, p. 833).
27 Ces règles, initialement prévues aux articles 66 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et 81 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, ont été codifiées par l'ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique.
28 Ces dispositions sont issues de l'ordonnance du 24 novembre 2021 précitée qui a en particulier introduit le délai d'épreuve plus court de trois ans pour les exclusions les moins longues. Pour mémoire, le Conseil d'État avait, dans une décision du 5 juillet 2013, refusé de renvoyer une QPC portant sur la conformité de ce régime à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Il avait en effet jugé que « l'autorité disciplinaire tient compte des circonstances propres à chaque espèce et de l'adéquation de la sanction aux fautes commises lorsqu'elle choisit le quantum de la sanction disciplinaire à l'encontre d'un agent public et que, dans le cas du prononcé d'une exclusion temporaire de fonctions, elle l'assortit d'un sursis total ou partiel ; qu'il en va de même lorsqu'elle prononce, pendant une période de cinq ans après une décision d'exclusion temporaire, une nouvelle sanction disciplinaire du deuxième ou troisième groupe à l'encontre du même agent entraînant la révocation du sursis ; qu'en outre, elle tient compte, à cette occasion, de ce que la révocation du sursis conduirait à une sanction disproportionnée aux faits reprochés » (CE, 5 juillet 2013, n° 368085, inédit au Recueil Lebon, concl. M. Damien Botteghi).
29Article L. 811-12 du code de commerce.
30 Article 184 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat.
31 Article L. 824-2 du code de commerce.
32 Article 53 de l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable.
33 Décision n° 2019-815 QPC du 29 novembre 2019, Mme Carole L. (Révocation du sursis à exécution d'une sanction disciplinaire), présentée ci-après.
34 Article L. 145-2 du code de la sécurité sociale.
35 Article L. 4124-6 du code de la santé publique.
36 Article L. 4234-6 du code de la santé publique.
37 Le Conseil l'a affirmé, pour la première fois, concernant le principe de non rétroactivité, dans sa décision n° 82–155 DC du 30 décembre 1982 (décision n° 82-155 DC du 30 décembre 1982, Loi de finances rectificative pour 1982, cons. 33).
38 Décision n° 2011-199 QPC du 25 novembre 2011, M. Michel G. (Discipline des vétérinaires), solution implicite.
39 Décision n° 2014-385 QPC du 28 mars 2014, M. Joël M. (Discipline des officiers publics ou ministériels - Interdiction temporaire d'exercer), cons. 5.
40 Décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005, Loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, cons. 3.
41 Décision n° 2007-553 DC du 3 mars 2007, Loi relative à la prévention de la délinquance, cons. 28.
42 Jusqu'à la décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007, Loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, le Conseil sanctionnait le caractère automatique des sanctions sur le fondement des principes de nécessité et de proportionnalité. Voir en ce sens la décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, cons. 41 ou la décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, cons. 52.
43 Cf. par exemple les décisions n° 2015-493 QPC du 16 octobre 2015, M. Abdullah N. (Peine complémentaire obligatoire de fermeture de débit de boissons), cons. 5 et n° 2018-710 QPC du 1er juin 2018, Association Al Badr et autre (Infraction à l'obligation scolaire au sein des établissements privés d'enseignement hors contrat), paragr. 16.
44 Décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 précitée, cons. 13.
45 Décisions n° 2007-554 DC du 9 août 2007, précitée cons. 13, n° 2011-162 QPC du 16 septembre 2011, Société LOCAWATT (Minimum de peine applicable en matière d'amende forfaitaire), cons. 3, et n° 2010-40 QPC du 29 septembre 2010, M. Thierry B. (Annulation du permis de conduire), cons. 3.
46 Décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, M. Stéphane A. et autres (Article L. 7 du code électoral), cons. 5.
47 Décision n° 2011-211 QPC du 27 janvier 2012, M. Éric M. (Discipline des notaires), cons. 7.
48 Décision n° 2011-218 QPC du 3 février 2012, M. Cédric S. (Condamnation d'un officier de carrière et perte de grade entraînant la cessation d'office de l'état militaire), cons. 7.
49 Décision n° 2014-696 DC du 7 août 2014, Loi relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, cons. 28.
50 Décision n° 2015-493 QPC du 16 octobre 2015 précitée, cons. 5 à 7.
51 Décision n° 2010-40 QPC du 29 septembre 2010, M. Thierry B. (Annulation du permis de conduire), cons. 3 à 6.
52 Décision n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017, Loi pour la confiance dans la vie politique, paragr. 7 à 10. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a cependant émis une réserve d'interprétation visant à empêcher, au nom du principe de proportionnalité des peines, que la peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité n'entraîne de plein droit l'interdiction ou l'incapacité d'exercer une fonction publique pour tous les délits mentionnés au paragraphe II de l'article 131-26 du code pénal (paragr. 11).
53 Décision n° 2018-742 QPC du 26 octobre 2018, M. Husamettin M. (Période de sûreté de plein droit), paragr. 7 à 10.
54 Décision n° 2019-770 QPC du 29 mars 2019, M. Chamsoudine C. (Lecture donnée aux jurés par le président de la cour d'assises avant le vote sur l'application de la peine), paragr. 8 à 10.
55 Décision n° 2019-815 QPC du 29 novembre 2019 précitée, paragr. 6.
56 Ibidem, paragr. 7 à 9.