Décision du 15 décembre 2025 n° 504747

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Par un mémoire distinct et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 octobre et 27 novembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de leur requête tendant notamment à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d’abroger le décret n° 2016-738 du 2 juin 2016 déclarant d’utilité publique et urgents les travaux nécessaires à la réalisation des lignes ferroviaires à grande vitesse « Bordeaux-Toulouse » et « Bordeaux-Dax » ou, à défaut, de soumettre à nouveau le projet à enquête publique, l’association « Très grande vigilance en Albret » (TGV en Albret), l’association Fédération des sociétés pour l’étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest (SEPANSO) Gironde, l’association Nivelle-Bidassoa, le Collectif d’associations de défense de l’environnement intervenant sur les Pyrénées-Atlantiques et les départements limitrophes (CADE) demandent au Conseil d’Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles 1609 H et 1609 I du code général des impôts et L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales, dans leur version applicable au litige. 

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ; 
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;
- le code général des collectivités locales ;
- le code général des impôts ; 
- l’ordonnance n° 2022-307 du 2 mars 2022 ;
- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Charline Nicolas, maîtresse des requêtes, 
- les conclusions de Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique,

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix, avocat de l’association « Très grande vigilance en Albret » et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de SNCF Réseau ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 5 décembre 2025, présentée par l’association « Très grande vigilance en Albret » et autres ;

Considérant ce qui suit : 

1. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé, y compris pour la première fois en cassation, à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.

2. L’ordonnance du 2 mars 2022 visée ci-dessus a créé un établissement public local dénommé « Société du Grand Projet du Sud-Ouest » (SGPSO) qui, aux termes du II de son article 1er, « a pour mission de contribuer au financement de l’infrastructure ferroviaire dénommée “Grand Projet ferroviaire du Sud-Ouest” ». Cette infrastructure comprend, selon le 3° du III du même article, « les lignes ferroviaires à grande vitesse Bordeaux-Toulouse et Bordeaux-Dax entre Saint-Médard-d’Eyrans (Gironde), Saint-Jory (Haute-Garonne) et Saint-Vincent-de-Paul (Landes), dont les travaux nécessaires à la réalisation ont été déclarés d’utilité publique par le décret n° 2016-738 du 2 juin 2016 » dont les associations requérantes ont demandé au Premier ministre l’abrogation en lui demandant également qu’à défaut, une nouvelle enquête publique soit organisée pour prendre en compte l’évolution du projet, notamment ses modalités de financement. Elles poursuivent l’annulation de la décision implicite de rejet opposée à ces demandes, en faisant notamment valoir que les dispositions des articles 1609 H et 1609 I du code général des impôts et de l’article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales, créant des taxes affectées au financement du projet, méconnaîtraient les droits et libertés garantis par la Constitution.

3. En vertu de l’article 1609 H du code général des impôts, une taxe spéciale d’équipement est instaurée, au profit de la SGPSO, dont le produit, fixé à 30,04 millions d’euros par an, est réparti entre « les personnes, physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et à la cotisation foncière des entreprises dans les communes situées à moins de soixante minutes par véhicule automobile d’une gare desservie par la future ligne à grande vitesse. ». Ce même article dispose également que : « La liste des communes concernées est établie par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et des transports ». L’article 1609 I du même code institue au profit de l’établissement public une taxe spéciale complémentaire à la taxe précédemment mentionnée due par « les personnes, physiques ou morales, assujetties à la cotisation foncière des entreprises dans les communes figurant sur la liste établie par l’arrêté prévu au même article 1609 H » et dont le produit est fixé à 21,89 millions d’euros par an. Enfin, l’article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales prévoit l’instauration d’une taxe additionnelle de 34 % à la taxe de séjour ou à la taxe de séjour forfaitaire perçue dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne, des Pyrénées-Atlantiques, de la Haute-Garonne, du Gers, des Hautes-Pyrénées, de l’Ariège, du Lot, du Tarn et du Tarn-et-Garonne par les communes mentionnées à l’article L. 2333-26 ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale mentionnés aux 1° à 3° du I de l’article L. 5211-21 du même code, et dont le produit, estimé à environ 11 millions d’euros par an, doit être versé à la SGPSO.

4. Aux termes de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. » Le principe d’égalité devant les charges publiques ne fait pas obstacle à ce que des situations différentes fassent l’objet d’un traitement différent, sous réserve que le législateur se fonde sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.

Sur les articles 1609 H et 1609 I du code général des impôts :

5. Les associations requérantes font valoir que le législateur, en définissant le champ d’application territorial de la taxe spéciale d’équipement et de la taxe complémentaire mentionnées au point 3, ne se serait pas fondé sur des critères objectifs et rationnels au regard du but poursuivi, aux motifs que le choix de retenir les communes situées à moins d’une heure de distance en véhicule automobile des gares de la nouvelle ligne ferroviaire n’aurait pas de justification rationnelle, que les contribuables assujettis ne seraient pas les seuls bénéficiaires des retombées économiques attendues de la réalisation de la nouvelle ligne à grande vitesse « Bordeaux-Toulouse » et « Bordeaux-Dax », que le législateur n’aurait pas tenu compte de la fréquence de la desserte des gares de la ligne à grande vitesse projetée, que le périmètre retenu devrait être limité à trente minutes de distance en véhicule d’une gare desservie, que la ligne « Paris-Orléans-Limoges-Toulouse » risque de subir un « assèchement partiel » en raison du projet, et enfin que les contribuables des communes situées à proximité du tronçon « Bordeaux-Dax » sont assujettis à ces taxes alors que le projet ne concerne que en réalité que le tronçon » Bordeaux-Toulouse » en raison de l’incertitude affectant la réalisation du tronçon « Bordeaux-Dax ».

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier des études relatives aux impacts de nouvelles infrastructures ferroviaires à grande vitesse citées dans le document relatif à « la fiscalité du GPSO », que le développement territorial résultant des effets d’un tel ouvrage sur les mobilités, l’accessibilité et l’attractivité économique se mesure principalement dans un périmètre géographique correspondant à un temps de trajet d’une heure en véhicule automobile autour des gares desservies par la nouvelle ligne, quelle que soit la fréquence de cette desserte.

7. En deuxième lieu, la circonstance que la réalisation de la ligne à grande vitesse « Bordeaux-Toulouse » et « Bordeaux-Dax » s’effectuerait au détriment de la ligne « Paris-Orléans-Limoges-Toulouse » est sans incidence sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles 1609 H et 1609 I du code général des impôts.

8. En troisième lieu, il résulte des dispositions rappelées au point 2 que les taxes instaurées en application des articles 1609 H et 1609 I du code général des impôts sont destinées à financer l’exercice, par l’établissement public SGPSO, de ses missions telles que définies au II de l’article 1er de l’ordonnance du 2 mars 2022, parmi lesquelles figure la participation au financement de la ligne à grande vitesse Bordeaux-Dax. Par suite, le moyen pris de ce que les contribuables des communes situées à proximité d’une gare de cette ligne auraient été assujettis alors qu’ils ne bénéficient pas des retombées économiques du projet ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté, sans qu’ait d’incidence la circonstance que la réalisation de ce tronçon ne s’effectuerait que dans une phase ultérieure du projet.

9. Il résulte de ce qui précède que le législateur, en retenant comme catégories d’assujettis aux taxes instaurées par les articles 1609 H et 1609 I du code général des impôts les personnes soumises à la taxe foncière, à la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et à la cotisation foncière des entreprises dont les biens sont situés à 60 minutes au plus par véhicule automobile d’une gare desservie par la future ligne à grande vitesse, s’est fondé sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l’objet des taxes instituées et n’a pas entraîné de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques. Les requérants n’adressant par ailleurs aucune critique spécifique quant au montant des taxes en cause, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ne présente, dès lors, pas de caractère sérieux.

Sur l’article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales :

10. Les associations requérantes soutiennent qu’en instaurant par l’article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales, une taxe additionnelle à la taxe de séjour, le législateur ne se serait pas fondé sur des critères objectifs et rationnels au regard du but poursuivi en retenant, pour cette taxe, un champ d’application géographique différent et plus large que celui des taxes instaurées aux articles 1609 H et 1609 I du code général des impôts.

11. L’article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales crée une taxe additionnelle de 34 % à la taxe de séjour ou à la taxe de séjour forfaitaire perçue dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne, des Pyrénées-Atlantiques, de la Haute-Garonne, du Gers, des Hautes-Pyrénées, de l’Ariège, du Lot, du Tarn et du Tarn-et-Garonne par les communes mentionnées à l’article L. 2333-26 ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale mentionnés aux 1° à 3° du I de l’article L. 5211-21. Ces communes sont, pour l’essentiel, des communes touristiques, littorales ou de montagne ainsi que des communes qui réalisent un effort particulier en faveur de leur développement touristique. La taxe de séjour est acquittée, aux termes de l’article L. 2333-29, par les personnes qui ne sont pas domiciliées dans la commune et son tarif est fixé, selon l’article L. 2333-30, « pour chaque nature et pour chaque catégorie d’hébergement, par personne et par nuitée de séjour ». En créant une taxe additionnelle à cette taxe et en l’affectant à l’établissement public SGPSO, le législateur a entendu faire bénéficier le financement du projet d’infrastructure d’une ressource assise sur le développement touristique qui en est attendu. Il résulte des termes mêmes de la disposition contestée qu’elle est perçue dans les départements faisant partie des régions situées sur le tracé de la nouvelle ligne ferroviaire à grande vitesse. De plus, la quasi-totalité des communes concernées se trouvent à moins de trois heures en véhicule automobile d’une gare desservie par ce projet. Or, selon les études versées au dossier, l’essentiel des retombées positives du projet en matière de tourisme se concentrent approximativement dans cette zone, plus large que celle principalement concernée par les impacts favorables sur le coût du foncier et sur l’activité économique. Il en résulte que le grief tiré de la méconnaissance, par l’article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales, du principe d’égalité devant les charges publiques garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ne présente pas de caractère sérieux.

12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’applicabilité au litige des dispositions législatives contestées, la question prioritaire de constitutionnalité soulevée qui n’est pas nouvelle, ne présente pas de caractère sérieux. Il n’y a, dès lors, pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.

D E C I D E :
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Article 1er : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l’association Très grande vigilance en Albret et autres.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’association Très grande vigilance en Albret, première requérante dénommée, au Premier ministre, au ministre des transports et à la société SNCF Réseau.

Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.