Renvoi
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La communauté de communes du Sud Territoire, la communauté de communes des Vosges du Sud et les communes d’Anjoutey, de Beaucourt, de Boron, de Bretagne, de Chavanatte, de Chavannes-les-Grands, de Delle, d’Etueffont, de Fêche-l’Eglise, de Felon, de Froidefontaine, de Grandvillars, de Grosmagny, de Lachapelle-sous-Rougemont, de Lamadeleine-Val-des-Anges, de Romagny-sous-Rougemont, de Saint-Germain-le-Chatelet et de Suarce ont demandé au tribunal administratif de Besançon de condamner l’Etat, à titre indemnitaire :
- à verser la somme de 13 637 268,10 euros à la communauté de communes du Sud Territoire et la somme de 11 453 174,40 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud ;
- à défaut, s’il était jugé qu’une telle somme ne pouvait être versée en capital, à verser annuellement, à compter du 1er janvier 2017, de manière perpétuelle la somme de 122 736,64 euros à la communauté de communes Sud Territoire et la somme de 103 079,60 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud ;
- à défaut, s’il était jugé que ce ne sont pas les communautés de communes mais les communes requérantes qui doivent être indemnisées, à verser les sommes de 692 517,52 euros à la commune d’Anjoutey, 3 995 293,38 euros à la commune de Beaucourt, 479 435,21 euros à la commune de Boron, 106 541,16 euros à la commune de Bretagne, 159 811,74 euros à la commune de Chavanatte, 479 435,21 euros à la commune de Chavannes-les-Grands, 6 712 092,88 euros à la commune de Delle, 1 065 411,57 euros à la commune d’Etueffont, 799 058,68 euros à la commune de Fêche-l’Eglise, 266 352,89 euros à la commune de Felon, 585 976,36 euros à la commune de Froidefontaine, 106 541,16 euros à la commune de Grandvillard, 905 599,83 euros à la commune de Grosmagny, 639 246,94 euros à la commune de Lachapelle-sous-Rougemont, 53 270,58 euros à la commune de Lamadeleine-Val-des-Anges, 106 541,16 euros à la commune de Romagny-sous-Rougemont, 532 705,78 euros à la commune de Saint-Germain-le-Châtelet, 213 082,31 euros à la commune Suarce et 7 191 528,08 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud venant aux droits de la communauté de communes de la Haute-Savoureuse ;
- à défaut, s’il était jugé que de telles sommes ne pouvaient être versées en capital, à verser annuellement à compter du 1er janvier 2017 de manière perpétuelle les sommes de 6 232,72 euros à la commune d’Anjoutey, 35 958 euros à la commune de Beaucourt, 4 314,93 euros à la commune de Boron, 958,88 euros à la commune de Bretagne, 1 438,32 euros à la commune de Chavanatte, 4 314,96 euros à la commune de Chavannes-les-Grands, 60 409,44 euros à la commune de Delle, 9 588,80 euros à la commune d’Etueffont, 7 191,60 euros à la commune de Fêche-l’Eglise, 2 397,20 euros à la commune de Felon, 5 273,84 euros à la commune de Froidefontaine, 958,88 euros à la commune de Grandvillard, 8 150,48 euros à la commune de Grosmagny, 5 732,28 euros à la commune de Lachapelle-sous-Rougemont, 479,44 euros à la commune de Lamadeleine-Val-des-Anges, 958,88 euros à la commune de Romagny-sous-Rougemont, 4 794,40 euros la commune de Saint-Germain-le-Châtelet, 1 917,76 euros à la commune Suarce et 64 724,40 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud venant aux droits de la communauté de communes de la Haute-Savoureuse.
Par un jugement n° 2100914 du 26 juillet 2024, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 25 septembre 2024, la communauté de communes du Sud Territoire, la communauté de communes des Vosges du Sud et les communes d’Anjoutey, de Beaucourt, de Boron, de Bretagne, de Chavanatte, de Chavannes-les-Grands, de Delle, d’Etueffont, de Fêche-l’Eglise, de Felon, de Froidefontaine, de Grandvillars, de Grosmagny, de Lachapelle-sous-Rougemont, de Lamadeleine-Val-des-Anges, de Romagny-sous-Rougemont, de Saint-Germain-le-Chatelet et de Suarce, représentées par Me Kern, demandent à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du 26 juillet 2024 ;
2°) de condamner l’Etat, à titre indemnitaire :
- à verser la somme de 13 637 268,10 euros à la communauté de communes du Sud Territoire et la somme de 11 453 174,40 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud ;
- à défaut, s’il était jugé que ce ne sont pas les communautés de communes mais les communes requérantes qui doivent être indemnisées, à verser les sommes de 692 517,52 euros à la commune d’Anjoutey, 3 995 293,38 euros à la commune de Beaucourt, 479 435,21 euros à la commune de Boron, 106 541,16 euros à la commune de Bretagne, 159 811,74 euros à la commune de Chavanatte, 479 435,21 euros à la commune de Chavannes-les-Grands, 6 712 092,88 euros à la commune de Delle, 1 065 411,57 euros à la commune d’Etueffont, 799 058,68 euros à la commune de Fêche-l’Eglise, 266 352,89 euros à la commune de Felon, 585 976,36 euros à la commune de Froidefontaine, 106 541,16 euros à la commune de Grandvillard, 905 599,83 euros à la commune de Grosmagny, 639 246,94 euros à la commune de Lachapelle-sous-Rougemont, 53 270,58 euros à la commune de Lamadeleine-Val-des-Anges, 106 541,16 euros à la commune de Romagny-sous-Rougemont, 532 705,78 euros à la commune de Saint-Germain-le-Châtelet, 213 082,31 euros à la commune de Suarce et 7 191 528,08 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud venant aux droits de la communauté de communes de la Haute-Savoureuse ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la responsabilité de l’Etat du fait des lois est engagée ; les collectivités membres du SMAGA ont conclu entre elles des conventions pour assurer le partage des recettes fiscales issues de cette zone d’activité économique ; par l’effet de la loi n°2015-991 du 7 août 2015 dite loi NOTRe, elles ont perdu cette ressource au profit des intercommunalités, en l’espèce, la communauté d’agglomération Grand Befort communauté d’agglomération (GBCA) ; corrélativement au transfert de compétence, les conventions sont devenues caduques ; la part de l’actif syndical reversé aux collectivités au moment de la liquidation n’a pas à être prise en considération dès lors, d’une part, que l’actif syndical est la propriété indivise de ses membres et que la liquidation ne modifie en rien cet actif et la part qu’en détient chaque commune, d’autre part, que le bénéfice d’une fraction de l’actif syndical est constitué d’un unique versement de recettes limité alors que le partage des recettes fiscales n’avait pas de terme fixe ; si le GBCA a été en mesure de refuser d’adhérer au SMAGA c’est tout d’abord parce que la loi NOTRe a retiré la compétence économique aux communes au profit des structures intercommunales ; c’est bien la loi NOTRe en rendant caduques les conventions conclues par les membres du SMAGA entre eux qui est à l’origine exclusive du préjudice anormal et spécial ;
- le préjudice subi repose sur la perte de la ressource fiscale qui leur était reversée par la collectivité percevant les différentes taxes sur la zone d’activité ; les conventions par lesquelles les collectivités percevant la recette fiscale s’engageaient à la reverser aux autres membres n’ayant pas de terme, l’indemnisation des collectivités requérantes ne peut s’opérer que par le biais d’un versement en capital ; par analogie des dispositifs législatifs ou règlementaires avec des mécanismes de conversion d’une rente en capital, cette conversion se calcule en déterminant le montant en capital qui, placé au taux légal, permet de générer le montant de la rente pour la durée de validité de celle-ci ; par arrêté du 6 août 2018, le préfet a constaté la sortie des communes membres du Syndicat, et, dans le cas des communes membres des deux communautés de communes du Sud Territoire et des Vosges du Sud, leur a substitué celles-ci par représentation substitution ; du fait de cette représentation substitution, ce sont les communautés de communes qui doivent être les bénéficiaires de cette indemnisation, à charge pour elles de procéder à des attributions de compensation à leurs communs membres.
Par un mémoire, enregistré le 8 novembre 2024, les requérantes sollicitent la transmission au Conseil d’Etat, en vue de son renvoi au Conseil constitutionnel, de la question prioritaire de constitutionnalité suivante :
« En tant qu’elles opèrent une attribution de la compétence relative à l’aménagement et à la gestion des zones d’activités économiques au profit des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, et en tant qu’elles ne prévoient, ni mécanisme de compensation financière, ni mécanisme de représentation-substitution, ni aucun droit d’opposition non plus qu’aucune consultation des communes extérieures pourtant intéressées, les dispositions des articles L. 5214-16, L. 5214-21, L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales, de l’article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ainsi que du 1° du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, lesquelles ont notamment eu pour effet de remettre en cause les conventions de répartition des recettes fiscales antérieurement conclues, portent-elles atteinte à :
1°) la liberté contractuelle et au maintien des conventions légalement conclues, qui découlent des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ;
2°) la libre administration des collectivités territoriales, garantie par l’article 72 de la Constitution ;
3°) l’égalité entre collectivités territoriales, telle qu’elle est garantie par les articles 6 et 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 et le dernier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution ;
4°) et la compétence que le législateur est tenu d’exercer au titre des articles 34, 72 et 72-2 de la Constitution ; ».
Elles soutiennent que :
- l’article 11 de la loi n°80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale a permis la création de syndicats mixtes pour gérer une zone d’activités économique et permettre d’assurer à ses membres une redistribution équitable des recettes fiscales générées par l’activité économique du territoire concerné ; dans l’articulation du régime des anciens instruments de coopération locale avec les nouvelles formes d’intercommunalité, les lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999 ont veillé à préserver les compétences des syndicats mixtes antérieurement créés sur le fondement de l’article 11 de la loi du 10 janvier 1980 en prévoyant un mécanisme dit de « représentation-substitution », disposant que les communautés de communes et les communautés d’agglomération étaient substituées aux communes qui en sont membres lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté dans un syndicat de communes, et que ni les attributions du syndicat ni le périmètre dans lequel il exerce ses compétences ne sont modifiés ; d’autre part, la loi du 12 juillet 1999 a mis en place une clé essentielle de répartition des compétences à l’échelon local, clé reposant sur le principe de subsidiarité, les communautés de communes et les communautés d’agglomération ayant uniquement vocation à intervenir dans les zones d’activités économiques qui relèvent de l’intérêt communautaire ; il en résultait ainsi, s’agissant de l’aménagement et de la gestion des zones d’activités économiques, une répartition cohérente et respectueuse de l’échelon local et des formes de coopération antérieures ;
- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 dite loi NOTRe a profondément subverti cet équilibre ; elle a supprimé le critère de l’intérêt communautaire pour les zones d’activités économiques dans les nouvelles versions des articles L. 214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, dont l’aménagement et la gestion ont été confiés aux communautés de communes et communautés d’agglomérations, sans que les parlementaires n’aient véritablement pris la mesure des conséquences emportées par une telle suppression ; les syndicats antérieurement constitués pour exercer cette compétence ont été oubliés, tout comme ont été négligées les conventions de répartition des recettes fiscales entre les communes membres de ces syndicats ;
- c’est dans ce contexte et à la suite de l’entrée en vigueur de ces dispositions au 1er janvier 2017, que le SMAGA, créé en 1994 sur le fondement de l’article 11 de la loi du 10 janvier 1980 et gérant, pour le compte de 70 communes et du département du Territoire de Belfort, ayant ultérieurement adhéré, la zone d’activités économiques de l’Aéroparc, a été privé de sa compétence ; en effet, la zone d’activité économique étant située sur le territoire des communes de Fontaine, Foussemagne et Reppe, la communauté de communes du Tilleul et de la Bourbeuse, les réunissant, devait devenir compétente pour aménager cette zone mais, du fait de la création du GBCA venant aux droits de cette communauté de communes, c’est le GBCA qui est devenu compétent pour la gestion de cette zone ; faute de mécanisme de représentation substitution, le GBCA ne s’est pas substitué aux communes de Fontaine, Foussemagne et Reppe au sein du SMAGA et a au contraire refusé de le rejoindre ; après le retrait du département du Territoire de Belfort le 6 août 2018, le périmètre du syndicat n’incluait plus la zone de l’Aéroparc, de sorte qu’en application du principe de spécialité territoriale, ce dernier devait être dissous ;
- la nouvelle attribution de compétences impliquée par la loi NOTRe n’a emporté aucune conséquence financière pour les communes membres du GBCA, puisqu’en application des dispositions du 1° du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, lesquelles prévoient, en matière de cotisation foncière des entreprises et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, le versement d’une « attribution de compensation » par l’établissement public de coopération intercommunale à ses communes membres, le GBCA a mis en œuvre, par délibération du conseil communautaire du 21 novembre 2019, un mécanisme de compensation au profit, notamment, des communes de Fontaine, Foussemagne et Reppe ; en revanche, les communes extérieures au GBCA ont été privées des substantielles recettes tirées de la gestion de la zone de l’Aéroparc et issues des conventions de répartition de la fiscalité professionnelle locale, alors même qu’elles ont, pendant un quart de siècle, contribué à financer l’aménagement et la gestion de cette zone d’activités économiques et opté pour des choix économiques tendant à la valorisation de cette zone par l’implantation d’entreprises sur cette zone plutôt que sur le territoire communal ;
- les dispositions législatives contestées sont bien applicables au litige, la situation actuelle des communes antérieurement membres du SMAGA et extérieures au GBCA résulte directement de l’application des articles L. 5214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales ; à supposer même que ces dispositions ne soient pas regardées comme ayant eu pour objet de supprimer les syndicats mixtes à l’instar du SMAGA et de résilier les conventions de répartition des recettes fiscales conclues sur le fondement de l’article 11 de la loi du 10 janvier 1980, elles ont manifestement eu cet effet et, en ce sens, doivent être considérées, à tout le moins, comme non dénuées de rapport avec les termes du litige ; s’agissant des dispositions relatives au mécanisme de représentation – substitution, les dispositions des articles L. 5214-21 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales organisent les modalités de substitution des communes membres d’un établissement public de coopération intercommunal dans le cas où ces communes sont également membres d’autres groupements locaux ; en supprimant toute référence à l’intérêt communautaire, le législateur, sauf à ne pas épuiser l’ensemble de la compétence qu’il tire des articles 34, 72 et 72-2 de la constitution, se devait de prévoir un mécanisme de représentation-substitution pour les zones d’activités économiques précédemment gérées par des groupements de communes ; la loi NOTRe a d’ailleurs maintenu un tel mécanisme en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations et l’a étendu en matière d’eau et d’assainissement ; s’agissant des dispositions relatives à la compensation financière, l’article 133 de la loi NOTRe organise les modalités de financement des transferts de compétence ; cependant, alors qu’il prévoit la compensation financière des compétences transférées de l’Etat ou des départements aux collectivités territoriales et à leurs groupements, en prenant notamment en compte les pertes de recettes impliquées, le législateur a omis, alors qu’il y était pourtant constitutionnellement tenu, en application de l’article 72-2 de la Constitution, d’instituer un mécanisme de compensation, en ce compris les recettes fiscales, des compétences transférées des communes et de leurs groupements aux établissement publics de coopération intercommunale ; le 1° du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts prévoit que les communautés d’agglomération percevant la fiscalité professionnelle versent à chaque commune membre une attribution de compensation, à l’exclusion des communes extérieures qui ont pourtant supporté les charges de gestion des zones d’activités économiques, rompant ainsi l’égalité entre les membres d’une même catégorie de collectivités territoriales ayant concouru au financement de la zone d’activités ; ces articles sont bien applicables au litige « en tant que ne pas » ;
- ces dispositions n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution ; en l’espèce, si le Conseil constitutionnel a été saisi de la loi NOTRe avant sa promulgation, il n’a pas spécialement examiné, dans sa décision DC n° 2015-717 du 6 août 2015, les dispositions critiquées ;
- la question posée est manifestement sérieuse en ce qui concerne l’insuffisance du dispositif de transfert de compétences et de compensation financière introduit par la loi NOTRe, qui porte atteinte à la liberté contractuelle, au principe de libre administration des collectivités locales, au principe d’égalité entre les collectivités territoriales et à l’office du législateur, sans que ces atteintes ne soient justifiées par un motif d’intérêt général.
Par une ordonnance du 9 avril 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 20 mai 2025.
Un mémoire, présenté par le ministre de l’intérieur, a été enregistré le 21 juillet 2025, postérieurement à la clôture d’instruction et n’a pas été communiqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général des impôts ;
- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Bauer,
- les conclusions de M. Meisse, rapporteur public,
- et les observations de Me Kern pour les requérantes.
Considérant ce qui suit :
Le syndicat mixte d’aménagement et de gestion de l’Aéroparc (SMAGA) a été créé en 1993 pour gérer une zone d’activités économiques située sur un ancien aérodrome de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord sur le territoire de la commune de Fontaine. Le 31 décembre 2016, le SMAGA avait pour membres, outre le département du Territoire de Belfort et la communauté de communes de la Haute-Savoureuse, huit communes membres de la communauté de communes du Pays sous-vosgien, vingt-cinq communes membres de la communauté d’agglomération belfortaine, dix-huit communes membres de la communauté des communes du Tilleul et de la Bourbeuse et dix communes membres de la communauté de communes du Sud Territoire. La loi du 7 août 2015 portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République a transféré, au plus tard au 1er janvier 2017, aux communautés de communes et communautés d’agglomération en lieu et place des communes la compétence pour le développement économique en matière de création, aménagement, entretien et gestion des zones d’activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire. Ainsi, au 1er janvier 2017, le Grand Belfort communauté d’agglomération (GBCA), issu de la fusion de la communauté de l’agglomération belfortaine et de la communauté de communes du Tilleul et de la Bourbeuse, est devenue compétent pour gérer la zone d’activité de l’Aéroparc. La préfète du Territoire de Belfort a, par un arrêté du 26 décembre 2018, mis fin à l’exercice des compétences du SMAGA à compter du 1er janvier 2017 et a sursis à la dissolution de ce syndicat. Le comité syndical a arrêté les modalités de répartition de l’actif entre les membres du syndicat par une délibération du 13 mai 2019, puis le président du SMAGA a saisi, par un courrier du 15 mai 2019, les collectivités membres afin que leurs organes délibérants se prononcent sur ces modalités de répartition. Le préfet du Territoire de Belfort a prononcé la dissolution du SMAGA par un arrêté du 19 décembre 2019 puis le règlement d’office d’une décision modificative du budget primitif de 2019 du syndicat par un arrêté du 23 décembre suivant. Les collectivités requérantes, anciennement membres du SMAGA, ont adressé au préfet du Territoire de Belfort, le 15 février 2021, une demande indemnitaire relative à la perte des recettes issues de la gestion de la zone d’activité économique du fait de la caducité des conventions de répartition des ressources fiscales entre les membres du syndicat par suite de sa dissolution. Cette demande a fait l’objet d’une décision de rejet le 2 avril suivant. Par un jugement n° 2100914 du 26 juillet 2024, dont les requérantes relèvent appel, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande indemnitaire.
Par mémoire distinct, enregistré le 8 novembre 2024, les requérantes sollicitent la transmission au Conseil d’Etat, en vue de son renvoi au Conseil constitutionnel, d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité à la Constitution des dispositions des articles L. 5214-16, L. 5214-21, L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales, de l’article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 et du 1° du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts en tant qu’elles attribue la compétence relative à l’aménagement et à la gestion des zones d’activités économiques aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sans prévoir ni mécanisme de compensation financière, ni mécanisme de représentation-substitution, ni aucun droit d’opposition non plus qu’aucune consultation des communes extérieures intéressées.
Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que la cour administrative d’appel, saisie d’un moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. Le second alinéa de l’article 23-2 de la même ordonnance précise que : « En tout état de cause, la juridiction doit, lorsqu’elle est saisie de moyens contestant la conformité d’une disposition législative, d’une part, aux droits et libertés garantis par la Constitution et, d’autre part, aux engagements internationaux de la France, se prononcer par priorité sur la transmission de la question de constitutionnalité au Conseil d’Etat (…) ». Aux termes de l’article 23-3 du même texte : « Lorsque la question est transmise, la juridiction sursoit à statuer jusqu'à réception de la décision du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation ou, s'il a été saisi, du Conseil constitutionnel. Le cours de l'instruction n'est pas suspendu (…) ».
Aux termes de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales dans sa version issue de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République : « I. ― La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : (…) 2° Actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ; promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ; (…) ». Aux termes de l’article L. 5214-21 du même code : « (…) II. – La communauté de communes est également substituée, pour les compétences qu'elle exerce ou vient à exercer, aux communes qui en sont membres lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté dans un syndicat de communes ou un syndicat mixte. S'il s'agit d'un syndicat de communes, ce dernier devient un syndicat mixte au sens de l'article L. 5711-1. Ni les attributions du syndicat, ni le périmètre dans lequel il exerce ses compétences ne sont modifiés (…) ». L’article L. 5216-5 de ce code dispose que : « I.- La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : 1° En matière de développement économique : actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ; promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ; (…) ». L’article L. 5216-7 dudit code prévoit que : « I. - Lorsqu'une partie des communes d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte fait partie d'une communauté d'agglomération, par création de cette communauté, par fusion d'établissements publics de coopération intercommunale pour constituer une communauté d'agglomération ou par transformation d'un établissement public de coopération intercommunale en communauté d'agglomération, et que cette communauté est incluse en totalité dans le syndicat, cette création, cette fusion ou cette transformation vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté pour les compétences visées aux I et II de l'article L. 5216-5 que le syndicat exerce. Ce retrait s'effectue dans les conditions fixées à l'article L. 5211-25-1 et au troisième alinéa de l'article L. 5211-19. A défaut d'accord entre l'organe délibérant du syndicat et le conseil municipal concerné sur la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette visés au 2° de l'article L. 5211-25-1, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. Pour l'exercice des compétences transférées qui ne sont pas visées par les I et II de l'article L. 5216-5, la communauté d'agglomération est substituée au sein du syndicat aux communes qui la composent. Cette disposition ne modifie pas les attributions du syndicat de communes, qui devient syndicat mixte au sens de l'article L. 5711-1, ou du syndicat mixte intéressé. Elle ne modifie pas non plus le périmètre dans lequel ce syndicat exerce ses compétences. I bis.- Par dérogation au I, la communauté d'agglomération est substituée, pour la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, mentionnée à l'article L. 211-7 du code de l'environnement, aux communes qui en sont membres lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté dans un syndicat de communes ou un syndicat mixte qui exerce déjà cette compétence. S'il s'agit d'un syndicat de communes, ce dernier devient un syndicat mixte, au sens de l'article L. 5711-1. Ni les attributions du syndicat, ni le périmètre dans lequel il exerce ses compétences ne sont modifiés. (…) II. - Lorsqu'une partie des communes d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte est associée avec des communes extérieures à ce syndicat dans une communauté d'agglomération, par création de cette communauté, par fusion d'établissements publics de coopération intercommunale pour constituer une communauté d'agglomération ou par transformation d'un établissement public de coopération intercommunale en communauté d'agglomération, cette création, cette fusion ou cette transformation vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté d'agglomération pour les compétences transférées et dans les conditions prévues au premier alinéa du I. Elle vaut substitution de la communauté d'agglomération aux communes pour les compétences transférées et dans les conditions prévues au second alinéa du même paragraphe. (…) ». Aux termes de l’article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 : « I.- Sous réserve des dispositions prévues au présent article, les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière dans les conditions fixées aux articles L. 1614-1, L. 1614-2, L. 1614-3 et L. 1614-4 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales (…) ». L’article 1609 nonies C du code général des impôts dispose que : « (…) V. – 1° L'établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Elle ne peut être indexée (…) ».
Il résulte de ces dispositions que, dans le cas où une partie des communes fusionnées dans la communauté de communes appartenait antérieurement à un syndicat dont étaient également membres des communes extérieures à cette communauté de communes, la communauté de communes est substituée aux communes fusionnées membres du syndicat, lequel garde ses attributions, selon un mécanisme dit de « représentation-substitution ».
S’agissant en revanche des communautés d’agglomération auxquelles, du fait de la suppression, par la loi précitée du 7 août 2015, du critère de l’intérêt communautaire, échoient l’aménagement et la gestion de l’ensemble des zones d’activités économiques situées sur le territoire de leurs communes membres, dans le même cas où une partie des communes fusionnées dans la communauté d’agglomération appartenait antérieurement à un syndicat comportant également des communes extérieures à la communauté d’agglomération, la création de la communauté d’agglomération vaut retrait du syndicat des communes membres pour les compétences transférées, de sorte que le syndicat peut perdre ses attributions lorsque, comme en l’espèce, la communauté d’agglomération refuse d’y adhérer. Ainsi, le GBCA, du fait de l’intégration de la communauté de communes du Tilleul et de la Bourbeuse incluant les trois communes de Foussemagne, Reppe et Fontanie, sur le ban desquelles se trouve la zone de l’Aéroparc, et de son refus d’adhérer au SMAGA, a repris la compétence d’aménagement et de gestion de la zone. De ce fait, la condition de spécialité territoriale nécessaire à la poursuite des activités du syndicat mixte n’était plus remplie puisque seules restaient membres du syndicat mixte au 1er janvier 2017 la communauté de communes des Vosges du Sud et la communauté de communes du Sud Territoire et que la zone de l’Aéroparc se trouvait à l’extérieur du territoire de ses membres. Le SMAGA a en conséquence été dissout de plein droit en application de l’article L. 5721-7 du code général des collectivités territoriales, de sorte que les conventions de répartition des recettes de fiscalité professionnelle locale issues de la zone d’activités économiques entre tous les membres du SMAGA devenaient caduques. Le GBCA est ainsi devenu seul bénéficiaire des recettes fiscales afférentes à la zone de l’Aéroparc. Cette nouvelle attribution de compétences n’a pas emporté de conséquence financière négative pour les communes antérieurement membres du syndicat et incluses dans le GBCA, puisqu’en application tant de l’article 133 de la loi du 7 août 2015 qui prévoit une compensation financière des transferts de compétence que des dispositions du 1° du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, le GBCA a mis en œuvre, par une délibération du conseil communautaire du 21 novembre 2019, un mécanisme de compensation au profit, notamment, des communes de Fontaine, Foussemagne et Reppe. En revanche, les requérantes, communes et communautés de communes extérieures au GBCA ont été privées des recettes fiscales tirées de la gestion de la zone de l’Aéroparc et font valoir qu’elles ont, pendant vingt-cinq ans, contribué à financer l’aménagement et la gestion de cette zone d’activités économiques et opté pour des choix économiques tendant à sa valorisation par l’implantation d’entreprises dans cette zone plutôt que sur leur propre territoire.
Il résulte de ce qui précède que les articles L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales et l’article 133 de la loi du 7 août 2015 sont applicables au litige, contrairement aux articles L. 5214-16 et L. 5214-21 applicables uniquement aux communautés de communes et 1° du V de l’article 1609 nonies V du code général des impôts, qui sont sans rapport direct avec le préjudice allégué.
Si le Conseil constitutionnel a été saisi préalablement à la promulgation de la loi du 7 août 2015 et a rendu une décision n° 2015-717 DC du 6 août 2015, il résulte des termes de cette décision qu’il n’a été saisi que de la constitutionnalité des dispositions de l’article 59 relatives aux modalités de répartition des sièges de conseiller de la métropole du Grand Paris attribués à la commune de Paris et au mode d'élection de ces conseillers métropolitains, et n’a pas soulevé d’office la conformité d’autres dispositions. Par suite, les dispositions contestées n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution.
Aux termes de l’article 34 de la Constitution : « (…) La loi détermine les principes fondamentaux : (…) - de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ;(…) ». Aux termes de l’article 72 de la constitution : « (…) Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. (…) Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune (…) ».
Il ressort de l’examen du dossier législatif afférent au projet devenu la
loi n° 2015-991 du 7 août 2015 qu’a été introduit, en deuxième lecture du projet de loi à l’Assemblée nationale, un amendement visant à la mise en œuvre d’un mécanisme de représentation-substitution des membres d’un syndicat d’assainissement ou d’eau potable rejoignant une communauté d’agglomération, sans que la possibilité d’étendre ce mécanisme de représentation-substitution à d’autres compétences transférées aux communautés d’agglomération et antérieurement exercées par des syndicats mixtes ait été expressément envisagée ou écartée.
Nonobstant la circonstance que les dispositions de l’article L. 5216-7 n’ont pas, par elles-mêmes, mis fin à l’exercice par le SMAGA de sa compétence dès lors que le GBCA avait la possibilité d’y adhérer, il résulte de l’instruction qu’en prévoyant, dans le cas où une partie des communes fusionnées dans la communauté d’agglomération appartenaient antérieurement à un syndicat mixte avec des communes extérieures à la communauté d’agglomération, que la création de cette communauté d’agglomération valait retrait automatique du syndicat des communes membres pour les compétences transférées, ces dispositions ont, de fait, fait dépendre l’existence du syndicat, et des conventions conclues entre ses membres, de la seule volonté d’une collectivité tierce, en l’espèce le GBCA, laquelle ne regroupe pourtant qu’une partie des anciens membres du syndicat mixte, et ce sans consultation préalable des communes membres du SMAGA ni mise en œuvre d’un mécanisme de compensation financière qui n’a eu lieu qu’entre le GBCA et ses communes membres, et non pour les communes extérieures à cette communauté d’agglomération, alors que les anciennes communes membres du syndicat ont toutes participé aux dépenses liées à la zone d’activités de l’Aéroparc depuis sa création.
Alors qu’il ne résulte pas de l’instruction que le renforcement des communautés d’agglomération constitue un motif d’intérêt général suffisant pour justifier l’atteinte ainsi portée à d’autres formes de coopération intercommunale librement consenties entre les communes membres, la question tirée de ce que les dispositions contestées des articles L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales et de l’article 133 de la loi du 7 août 2015 , en tant qu’elles ont eu pour effet de remettre en cause l’existence des syndicats mixtes antérieurement gestionnaires des zones d’activités économiques, du fait du transfert de la compétence d’aménagement et de gestion de l’ensemble de ces zones aux communautés d’agglomération par suppression de la référence à l’intérêt communautaire et, par ricochet, des conventions relatives à la répartition des produits de la fiscalité professionnelle entre les membres de ces syndicats, sans aucune concertation de ces membres, sans prévoir aucun mécanisme de représentation-substitution et sans compensation financière pour les communes anciennement membres du syndicat mixte mais extérieures à la communauté d’agglomération, portent une atteinte disproportionnée et non justifiée par un motif d’intérêt général aux principes de libre administration des collectivités territoriales et d’égalité entre ces collectivités, prévus à l’article 72 de la constitution, et méconnaissent l’office du législateur au regard de l’article 34 de la Constitution en raison de l’insuffisance de ce dispositif, n’est pas dépourvue de caractère sérieux.
Ainsi, il y a lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, uniquement s’agissant des dispositions des articles L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction issue de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 et de l’article 133 de cette même loi.
D E C I D E :
Article 1er : La question de la conformité à la Constitution des dispositions des articles L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction issue de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 et de l’article 133 de cette loi est transmise au Conseil d’Etat.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête de la communauté de communes du Sud Territoire et autres, jusqu’à la réception de la décision du Conseil d’Etat ou, s’il a été saisi, jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes Sud Territoire, représentante unique désignée en application des dispositions de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et au ministre de l’intérieur.
Copie en sera adressée au préfet du Territoire de Belfort.
Délibéré après l'audience du 11 septembre 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Wurtz, président,
- Mme Bauer, présidente-assesseure,
- M. Berthou, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2025.
La rapporteure,
Signé : S. BAUER
Le président,
Signé : Ch. WURTZ
Le greffier,
Signé : F. LORRAIN
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier,
F. LORRAIN
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