Décision du 3 juillet 2025 n° 2501727

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n°2501727 les 6 mars 2025 et 14 juin 2025, le département des Yvelines, représenté par la SAS Hannotin avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 21 novembre 2024 par laquelle la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) a procédé à la répartition du complément d'allocation personnalisée d'autonomie (APA) prévu par l'article 86 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2024 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est intervenue au-delà du délai prévu pour son édiction par l'article 3 du décret du 6 juillet 2024 ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'erreur matérielle ou d'appréciation dès lors qu'elle repose sur des données incomplètes ou erronées relatives au potentiel fiscal des départements ;

- elle est entachée d'erreur de droit dès lors qu'en application du décret du 6 juillet 2024 et de l'arrêté du 15 novembre 2024, contestés par voie d'exception et entachés d'illégalité sur ce point, elle fixe à tort un " taux de couverture minimal " des dépenses d'APA que le législateur ne prévoit pas ;

- elle est entachée d'erreur de droit ou d'erreur d'appréciation dès lors que la fixation du taux de couverture minimal ainsi que la formule de calcul de l'éligibilité au complément de financement APA méconnaissent le principe de compensation des dépenses des départements ainsi que le principe d'égalité devant les charges publiques entre départements.

Par un mémoire distinct, enregistré le 11 avril 2025, le département des Yvelines demande au tribunal, à l'appui de cette requête, de transmettre au Conseil d'Etat à fin de transmission au Conseil Constitutionnel de la question de constitutionnalité des dispositions de l'article 86 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 aux droits et libertés garantis par la Constitution, et ce pour méconnaissance des principes d'égalité devant les charges publiques et d'autonomie financière et de compensation des dépenses des collectivités, ainsi que pour incompétence négative du législateur affectant les principes d'égalité devant les charges publiques, et de libre administration des collectivités et de compensation des dépenses liées à des transferts de compétences.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 avril et 17 juin 2025, la CNSA, représentée par le cabinet Chatain et associés, conclut au rejet de la requête et à la condamnation du département des Yvelines à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'exception d'inconstitutionnalité soulevée par le département des Yvelines n'est pas fondée ;

- le vice de procédure est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par ne sont pas fondés.

II. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n°2501731 les 21 janvier et 21 février 2025, le département des Hauts-de-Seine, représenté par la SCP Piwnica et Molinié, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 21 novembre 2024 par laquelle la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) a procédé à la répartition du complément d'allocation personnalisée d'autonomie (APA) prévu par l'article 86 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 ;

2°) de mettre à la charge de la CNSA la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure, dès lors qu'il n'a pas été consulté avant son adoption ;

- elle a été prise sur le fondement de l'arrêté du 15 novembre 2024 ; par suite, l'annulation de cet arrêté qui sera prononcée par le Conseil d'Etat dans l'instance n° 500695 emportera l'annulation de la décision attaquée ;

- en procédant au calcul du potentiel fiscal moyen par habitant, la CNSA a méconnu le décret du 6 juillet 2024 et de l'arrêté du 15 novembre 2024.

Par un mémoire en défense, enregistrés le 16 juin 2025, la CNSA, représentée par le cabinet Chatain et associés, conclut au rejet de la requête et à la condamnation du département des Hauts-de-Seine à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par le département des Hauts-de-Seine ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la Constitution, notamment son article 61-1 ;

- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de la sécurité sociale, notamment son article L. 223-8 ;

- la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024, notamment son article 86 ;

- le décret n° 2024-726 du 6 juillet 2024 relatif au complément de financement versé aux départements par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie en application de l'article 86 de la loi de financement de la sécurité sociale du 26 décembre 2023 pour 2024 ;

- l'arrêté du fixant pour 2024 le taux de couverture minimal mentionné à l'article 2 du décret n° 2024-726 du 6 juillet 2024 relatif au complément de financement versé aux départements par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Cicmen,

- les conclusions de M. Peny, rapporteur public,

- les observations de Me Bensusan, représentant le département des Hauts-de-Seine,

- et les observations de Me Vhan, représentant la CNSA.

Une note en délibéré, présentée par la CNSA pour les affaires n° 2501731 et 2501727, a été enregistrée le 20 juin 2025.

Considérant ce qui suit :

1. L'article 86 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2024 a prévu un complément de financement de 150 millions d'euros au concours relatif à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), réparti par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) entre départements éligibles à ce complément. Par un décret n° 2024-726 du 6 juillet 2024, pris pour application de l'article 86 de cette loi, le Premier ministre a déterminé les modalités de versement par la CNSA de ce complément de financement. Par un arrêté du 15 novembre 2024, le ministre des solidarités, de l'autonomie et de l'égalité entre les femmes et les hommes et le ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics ont fixé pour 2024 le taux de couverture minimal des dépenses d'APA mentionné à l'article 2 de ce décret, en-deçà duquel une collectivité départementale est éligible au financement complémentaire précité. Par une décision du 21 novembre 2024, dont les requérants demandent au tribunal l'annulation, la CNSA a notifié aux départements la répartition prévisionnelle du complément d'APA.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n° 2501727 et n° 2501731, présentées respectivement par le département des Yvelines et le département des Hauts-de-Seine, inéligibles au complément de financement au concours relatif à l'APA en raison d'un taux de couverture minimal excessif, sont dirigées contre la décision du 21 novembre 2024. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur le cadre juridique :

3. En premier lieu, l'article L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit que toute personne âgée résidant en France qui se trouve dans l'incapacité d'assumer les conséquences du manque ou de la perte d'autonomie liés à son état physique ou mental a droit à une APA permettant une prise en charge adaptée à ses besoins. Il précise que cette allocation, définie dans des conditions identiques sur l'ensemble du territoire national, est destinée aux personnes qui, nonobstant les soins qu'elles sont susceptibles de recevoir, ont besoin d'une aide pour l'accomplissement des actes essentiels de la vie ou dont l'état nécessite une surveillance régulière. L'article L. 223-8, 3° a) du code de la sécurité sociale prévoit que la CNSA assure le financement des concours versés aux départements, destinés à couvrir une partie du coût de l'APA mentionnée à l'article L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles.

4. En deuxième lieu, l'article 86, I de la LFSS pour 2024 prévoit un complément de financement de 150 millions d'euros au concours relatif à APA, réparti par la CNSA entre départements éligibles à ce complément en prenant notamment en compte le niveau du financement attribué en 2023 au titre du concours précité. L'article 86, II dispose que ne sont éligibles à ce complément ni les départements ayant un potentiel fiscal par habitant, au sens de l'article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales, supérieur à une valeur définie par voie réglementaire, ni les départements n'atteignant pas un seuil défini par voie réglementaire, s'agissant de l'aide financière accordée aux services autonomie à domicile mentionnés à l'article L. 313-1-3 du code de l'action sociale et des familles au titre des actions améliorant la qualité du service rendu à l'usager mentionnées au 3° du I de l'article L. 314-2-1 du même code. Par un décret n° 2024-726 du 6 juillet 2024, pris pour application de l'article 86 de la loi précitée, le Premier ministre détermine les modalités de versement par la CNSA de ce complément de financement. L'article 1er du décret fixe la valeur du potentiel fiscal et le seuil de l'aide financière accordée aux services autonomie à domicile prévu par l'article 86, II. A cet égard, en application de l'article 1er, sont inéligibles au complément de financement les départements ayant un potentiel fiscal par habitant excédant le triple du potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements et des collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon en 2023 ou/et n'ayant pas engagé une dépense au titre de la dotation pour le financement des actions améliorant la qualité du service rendu à l'usager des services autonomie à domicile. L'article 2 du décret prévoit que le financement complémentaire est réparti entre les départements éligibles afin d'atteindre un taux de couverture minimal des dépenses d'APA de chaque département par le concours destiné à couvrir une partie du coût de l'APA, et que seuls les départements qui n'atteignent pas le taux de couverture minimal bénéficient du financement complémentaire susmentionné. Il précise que le taux de couverture minimal, fixé par arrêté, est différencié selon que le potentiel fiscal par habitant du département, en 2023, est inférieur ou supérieur à 1,8 fois le potentiel fiscal moyen par habitant précité. Il ajoute que le taux de couverture correspond au montant alloué en 2023 au département au titre du concours APA, majoré du montant versé au titre du financement complémentaire pour l'année 2024, rapporté aux dépenses totales d'APA en 2023. Par un arrêté du 15 novembre 2024, le ministre des solidarités, de l'autonomie et de l'égalité entre les femmes et les hommes et le ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics, ont fixé pour 2024 le taux de couverture minimal mentionné à l'article 2 du décret du 6 juillet 2024 précité à 43,31 % pour les départements dont le potentiel fiscal par habitant en 2023 est inférieur à 1,8 fois le potentiel fiscal moyen par habitant, et 23,50 % pour les départements dont le potentiel fiscal par habitant en 2023 est supérieur à 1,8 fois le potentiel fiscal moyen par habitant.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

5. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. / Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. ". Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut être relevé d'office. / (...) ". Aux termes de l'article 23-2 de la même ordonnance : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. / (...) / La décision de transmettre la question est adressée au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation dans les huit jours de son prononcé avec les mémoires ou les conclusions des parties. Elle n'est susceptible d'aucun recours. Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu'à l'occasion d'un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige. ".

6. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif saisi d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.

7. En premier lieu, le principe d'égalité devant la loi - dont le principe d'égalité devant les charges publiques est le corollaire - implique qu'à situations semblables il soit fait application de solutions semblables. Il ne fait pas obstacle à ce que des situations différentes fassent l'objet de solutions différentes.

8. En l'espèce, le département des Yvelines soutient que l'article 86 de la LFSS pour 2024 méconnaît le principe à valeur constitutionnelle d'égalité devant les charges publiques en ce qu'il aurait pour effet d'exclure des départements de toute éligibilité au dispositif de financement complémentaire suivant leur niveau de financement antérieur. A l'appui, il argue en particulier d'une différence de traitement arbitraire entre départements introduite par l'article 2 du décret n° 2024-724 du 6 juillet 2024, au prix d'une interprétation maximaliste de l'article 86, I de la loi en application duquel le complément de financement est réparti entre départements éligibles en prenant notamment en compte le niveau du financement attribué en 2023 au titre du concours relatif à l'APA. Toutefois, l'article 86 de la LFSS pour 2024 n'habilite pas le pouvoir réglementaire à exclure du bénéfice du concours financier complémentaire et à instituer une différence entre départements éligibles qui ne reposeraient pas sur des critères objectifs. Il s'ensuit que les dispositions critiquées ne portent pas atteinte, par elles-mêmes, au principe d'égalité devant les charges publiques, corollaire du principe d'égalité devant la loi.

9. En deuxième lieu, le département des Yvelines soutient que l'article 86 de la LFSS pour 2024 méconnaît le principe d'autonomie financière et de compensation des dépenses des collectivités, garanti par l'article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958, en ce qu'il a pour effet d'exclure entièrement des départements de toute éligibilité au dispositif de financement complémentaire malgré l'augmentation de leurs dépenses au titre de l'APA. Toutefois, compte tenu notamment de son enveloppe, le complément de financement de 150 millions d'euros au concours relatif à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) institué par l'article 86 de la LFSS pour 2024 ne saurait avoir pour effet d'opérer une diminution telle des ressources propres des collectivités départementales susceptibles de dénaturer le principe de libre administration. Par suite, les dispositions critiquées ne portent pas atteinte au principe ci-dessus invoqué.

10. En troisième et dernier lieu, le requérant soutient que l'article 86 de la LFSS pour 2024 méconnaît l'étendue du domaine législatif, garanti par l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 en ce qu'il renvoie au pouvoir réglementaire, à trois reprises, la définition d'une valeur de non-éligibilité par référence au potentiel fiscal par habitant des départements, la définition d'un seuil d'éligibilité liées aux dépenses devant être engagées par les départements, ainsi que les modalités de mises en œuvre de l'article 86 de la loi précitée. Toutefois, en précisant que la répartition de l'aide prend notamment en compte le niveau du financement attribué en 2023 au titre du concours APA, et que l'éligibilité des départements au dispositif est fonction du potentiel fiscal et de la mise en œuvre de l'aide financière accordée aux services d'aide et d'accompagnement à domicile au titre des actions pour améliorer la qualité de la prise en charge, le législateur a pris le soin de fixer des critères objectifs et rationnels pour déterminer la répartition du complément APA, et pouvait ainsi, sans méconnaître l'étendue de sa compétence dans des conditions affectant la libre administration des collectivités territoriales, renvoyer à un décret le soin de fixer les valeurs et le seuil pour pouvoir prétendre au bénéfice du complément de financement.

11. Il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le département des Yvelines ne présente pas de caractère sérieux et ne peut, dès lors, faire l'objet d'une transmission au Conseil d'Etat.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

12. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut-être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte (Conseil d'Etat, Section, 30 décembre 2013, n° 367615, A).

13. Le département des Yvelines invoque l'exception d'illégalité du décret du 6 juillet 2024 et de l'arrêté du 15 novembre 2024. Par ailleurs, le département des Hauts-de-Seine, dont la saisine du présent tribunal ne vise qu'à obtenir l'annulation de la décision du 21 novembre 2024, et qui précise dans ses écritures avoir formé un recours en annulation auprès du Conseil d'Etat contre l'arrêté du 15 novembre 2024, enregistré sous le n° 500695, en cours d'instruction, soutient que l'annulation de cet arrêté par le Conseil d'Etat emportera l'annulation de la décision attaquée. Dès lors que la décision attaquée a été prise pour l'application du décret du 6 juillet 2024 et de l'arrêté du 15 novembre 2024, qui en constituent par ailleurs la base légale, il y a lieu de surseoir à statuer jusqu'à la décision du Conseil d'Etat dans l'instance enregistrée sous le N° 500695.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le département des Yvelines.

Article 2 : Il est sursis à statuer sur les autres conclusions des requêtes du département des Yvelines et du département des Hauts-de-Seine jusqu'à la lecture de la décision du Conseil d'Etat dans l'instance enregistrée sous le n° 500695.

Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au département des Yvelines, au département des Hauts-de-Seine et à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

Délibéré après l'audience du 19 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Ladreyt, président,

M. Cicmen, premier conseiller,

M. Doan, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2025.

Le rapporteur,

D. Cicmen

Le président,

J.P. LadreytLa greffière,

A. Gomez Barranco

La République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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