Non renvoi
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête, des mémoires et des pièces complémentaires, enregistrés les 7, 10, 14 et 16 septembre et le 1er octobre 2021, les 27 janvier et 7 mars 2022, le 28 mai 2023 et le 14 mars 2024, M. D C demande au tribunal :
1°) d'annuler la délibération du 22 juillet 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Cœur Haute Lande a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Pissos ;
2°) de mettre en cause le préfet des Landes en qualité de partie en défense ;
3°) d'ordonner au conseil de la communauté de communes Cœur Haute Lande la production de toutes pièces se rapportant aux instances introduites par le requérant auprès du présent tribunal, sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ;
4°) de l'autoriser à engager une action en justice au nom de la commune de Pissos contre le président de la communauté de communes Cœur Haute Lande, pour prise illégale d'intérêts, et d'autoriser toute personne le jugeant utile à se constituer partie civile ;
5°) d'adresser au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Mont-de-Marsan un signalement des infractions pénales constatées ;
6°) et de mettre à la charge de la communauté de communes Cœur Haute Lande une somme de 5 000 euros ainsi que la même somme à la charge de la préfecture des Landes, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le PLU de la commune de Pissos a été approuvé à l'issue d'une procédure irrégulièrement menée en ce que :
* la concertation publique n'a pas permis aux administrés et aux élus de l'opposition de s'exprimer ;
* le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) modifié n'a pas fait l'objet d'une nouvelle présentation au public ;
* le rapport de l'enquête publique n'est pas impartial ;
- le classement de 70 % de la surface urbaine existante en zone naturelle par le PLU méconnaît les dispositions de la loi ALUR précisant que le classement d'une propriété bâtie en zone naturelle doit rester exceptionnel et est entaché de détournement de pouvoir en ce qu'il porte atteinte à la valeur vénale des propriétés bâties concernées ;
- le classement de la forêt entourant le village de Pissos en zone naturelle constitue un détournement de pouvoir en ce qu'elle contraint les propriétaires de parcelles incluses dans cette zone à pratiquer la sylviculture et exclut toute autre activité économique ;
- le classement des parcelles cadastrées sections D n° 245, G n° 383 et G n° 461 en zone naturelle n'est pas cohérente avec les cartes du PADD qui a été modifié après l'enquête publique ;
- la création de seulement deux zones à usage d'habitat de type social au sud du stade est entachée d'une rupture d'égalité de traitement et de détournement de pouvoir ;
- le PLU approuvé méconnaît les dispositions du règlement national d'urbanisme en interdisant toute extension d'une habitation existante ;
- le PLU est entaché de trafic d'influence, prise illégale d'intérêt et conflits d'intérêts ;
- il porte atteinte à la liberté d'entreprendre ;
- il est constitutif de discrimination dès lors qu'en ne prévoyant pas de réserve foncière destinée à l'urbanisation et à l'installation future des citadins de la communauté urbaine de Bordeaux, il méconnaît le " droit de s'installer " défini par la Constitution et la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 24 janvier 2022 et le 7 mars 2024, la communauté de communes Cœur Haute Lande, représentée par Me Heymans, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C une somme de 5 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.
Par un mémoire distinct, enregistré le 31 mai 2023 et qui a " annulé et remplacé " un premier mémoire enregistré le 8 mars 2022, M. C demande au tribunal, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête tendant à l'annulation de la délibération du 22 juillet 2021 du conseil communautaire de la communauté de communes Cœur Haute Lande, de transmettre au Conseil d'État la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du III de l'article 35 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
Il soutient que :
- les conditions de transmission de cette question prioritaire de constitutionnalité sont réunies dès lors que la disposition contestée est applicable au litige et constitue le fondement des poursuites, elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux ;
- le III de l'article 35 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République méconnaît le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales en ce qu'il a permis au préfet des Landes de créer la communauté de communes Cœur Haute Lande par la fusion de trois communautés de communes existantes alors que seize des vingt-six communes incluses dans le périmètre issu de cette fusion ne se sont pas prononcées sur ce projet ; il méconnaît également les articles 1er, 2 et 3 de la Constitution ainsi que son titre XII.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 avril 2022 puis le 14 juin 2023, la communauté de communes Cœur Haute Lande conclut au rejet de la demande de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat.
Elle soutient que :
- la question prioritaire de constitutionnalité est irrecevable à défaut de motivation ;
- cette question est dépourvue de caractère sérieux.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment son préambule ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code pénal ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;
- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Rousseau,
- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique,
- et les observations de M. C et de Me Quevarec représentant la communauté de communes Cœur Haute Lande.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 22 juillet 2021, le conseil communautaire de la communauté de communes Cœur Haute Lande a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Pissos. Par la présente requête, M. C, propriétaire de plusieurs biens implantés sur le territoire de cette commune, demande l'annulation de cette délibération.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
2. Aux termes de l'article LO 771-1 du code de justice administrative : " La transmission par une juridiction administrative d'une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'État obéit aux règles définies par les articles 23-1 à 23-3 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ". L'article 23-2 de cette ordonnance dispose que : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux () ".
3. Aux termes de l'article 35 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République : " III. - Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu au II de l'article 33 de la présente loi et jusqu'au 15 juin 2016, le représentant de l'Etat dans le département définit par arrêté, pour la mise en œuvre du schéma, la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre. / Le représentant de l'Etat dans le département peut également proposer un périmètre de fusion ne figurant pas dans le schéma, dans les mêmes conditions et sous réserve de respecter les objectifs mentionnés aux I et II de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de prendre en compte les orientations définies au III du même article L. 5210-1-1, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. La commission départementale dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. Le projet de périmètre intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV dudit article L. 5210-1-1. / L'arrêté portant projet de fusion dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale appelés à fusionner, ainsi que des communes, appartenant ou non à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, incluses dans le périmètre du nouvel établissement public. / Cet arrêté est notifié par le représentant de l'Etat dans le département aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressés afin de recueillir l'avis de l'organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. A compter de la notification de l'arrêté de projet de périmètre, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale et les conseils municipaux disposent d'un délai de soixante-quinze jours pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. / La fusion est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. L'accord des communes doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. / A défaut d'accord des communes et sous réserve de l'achèvement des procédures de consultation, le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés peuvent fusionner des établissements publics de coopération intercommunale, par décision motivée, après avis favorable de la commission départementale de la coopération intercommunale lorsqu'il s'agit d'un projet ne figurant pas au schéma, ou avis simple lorsqu'il s'agit d'un projet figurant au schéma. Avant de rendre son avis, la commission départementale entend, de sa propre initiative ou à leur demande, les maires des communes intéressées et les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à même d'éclairer ses délibérations. La commission départementale dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. L'arrêté de fusion intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. / La fusion est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés, avant le 31 décembre 2016. / L'arrêté de fusion emporte, le cas échéant, retrait des communes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres et qui ne sont pas intégralement inclus dans le périmètre. / L'arrêté de fusion fixe également le nom, le siège et les compétences du nouvel établissement public. / Les III et V de l'article L. 5211-41-3 du même code sont applicables. Par dérogation au troisième alinéa du même III, le délai de trois mois est porté à un an pour les compétences optionnelles prévues au II de l'article L. 5214-16 du même code pour les communautés de communes et au II de l'article L. 5216-5 dudit code pour les communautés d'agglomération. / () ".
4. Les dispositions du III de l'article 35 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ont pour objet de définir les règles relatives à la fusion des établissements publics de coopération intercommunale. Or la requête de M. C n'est pas dirigée contre l'arrêté préfectoral du 5 décembre 2016 portant création de la communauté de communes Cœur Haute Lande mais contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Pissos, dont il se borne au demeurant à soutenir qu'il serait entaché de trafic d'influence, prise illégale d'intérêt et conflits d'intérêts. En l'absence d'application dans la présente espèce, de cette disposition législative, la condition tenant au caractère applicable au litige de la disposition dont l'inconstitutionnalité est invoquée, n'est ainsi pas remplie. Par suite, il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité posée par M. C.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la procédure d'élaboration du PLU :
5. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la date de la délibération du 15 novembre 2016 prescrivant l'élaboration du PLU litigieux : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision () du plan local d'urbanisme ; () ".
6. Le moyen tiré de l'illégalité de la délibération prescrivant l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme (PLU) qui porte, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant le PLU. Ainsi que le prévoit l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent invocables à l'occasion d'un recours contre la décision du PLU approuvé.
7. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la délibération du 20 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Cœur Haute Lande a tiré le bilan de la concertation dont les modalités ont été fixées par la délibération du 15 novembre 2016 du conseil municipal de Pissos, que deux réunions publiques ont été organisées à la mairie de Pissos, la première le 7 juillet 2017, et la seconde le 17 décembre 2019 soit après les débats sur les orientations du PADD. Des articles ont été publiés le 6 juillet 2017 et le 6 décembre 2019 dans le journal Sud-Ouest invitant les administrés à participer à ces deux réunions publiques. Le cahier d'observations et de propositions ouvert en mairie à la suite de la délibération du 15 novembre 2016 a permis de recueillir six observations ou demandes de classement de parcelles en zone constructible. Enfin, les orientations du PADD ont été débattues par les élus au conseil municipal de la commune de Pissos lors des séances du 29 novembre 2017 et du 28 octobre 2019 et par les élus au conseil communautaire de la communauté de communes Cœur Haute Lande lors des séances du 19 juillet 2018 et du 14 novembre 2019. Dans ces conditions, il ne résulte pas des pièces du dossier que les administrés d'une part, et les élus d'opposition d'autre part, n'aient pas été mis en mesure d'exprimer leurs observations sur le PADD et le projet de PLU. Par suite, ce moyen doit être écarté.
8. En deuxième lieu, si le requérant fait valoir que le PADD présenté le 7 juillet 2017 n'a pas fait l'objet d'une nouvelle présentation au public à la suite de sa modification, il ressort toutefois des pièces du dossier que les nouvelles orientations du PADD ont fait l'objet d'un débat lors de la séance du conseil municipal du 28 octobre 2019 puis de la séance du conseil communautaire du 14 novembre 2019 et que le procès-verbal de ces deux séances a été affiché en mairie. En tout état de cause, la délibération du 15 novembre 2016 n'imposait pas que chaque débat complémentaire sur le PADD fasse l'objet d'une nouvelle réunion publique. Par suite, le moyen tiré de ce que le PADD modifié n'aurait pas été présenté au public ne peut qu'être écarté.
9. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur () établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / () ".
10. Il ressort des pièces du dossier que le projet de PLU de la commune de Pissos a été soumis à enquête publique par un arrêté du 12 octobre 2020 du maire de la commune et qu'il a été décidé d'ouvrir un registre dématérialisé afin de permettre à toute personne de porter des observations sur le projet de PLU. Dans ce cadre, M. B A a été désigné comme commissaire enquêteur par le président du présent tribunal par une ordonnance du 9 septembre 2020. Si, dans son rapport établi le 16 avril 2021, le commissaire enquêteur relève que l'enquête publique a fourni l'occasion d'un règlement de compte politique entre le maire et son conseil municipal d'une part, et deux autres personnes d'autre part, dont l'une représente l'opposition au conseil municipal de la commune de Pissos et que sa nomination a été contestée par l'une des deux personnes, il énumère les vingt-deux observations enregistrées au cours de l'enquête publique, dont celles du requérant, M. C, et détaille ces dernières en précisant qu'il fait notamment valoir qu'une " duperie a été organisée autour de la présentation du PADD ", que le projet de PLU comporte " des abus au regard de la loi ALUR ", qu'il représente " un endormissement économique et un déclassement social de la population ", qu'il présente un " caractère délictuel " et qu'il comporte plusieurs " oublis et abus ". Il ressort de ces éléments que le commissaire enquêteur a ainsi procédé à un examen des observations recueillies. Pour le reste, son rapport comporte un avis personnel et motivé sur le projet, et les allégations du requérant relatives au manque d'impartialité dont il aurait fait preuve ne reposent sur aucun élément tangible.
En ce qui concerne le classement de parcelles en zone naturelle :
11. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; () / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. / Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs ".
12. Il ressort des pièces du dossier que 66,22 % de la superficie de la commune de Pissos est classée en zone naturelle. Si le requérant fait valoir que ce classement méconnaît les dispositions de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové dès lors qu'il conduit à classer en zone naturelle des terrains bâtis, il ne précise pas sur quel article de cette loi il se fonde. A supposer qu'il ait entendu invoquer les dispositions de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme issues de cette loi et recodifiées à l'article L. 151-13 du même code dans sa version en vigueur à la date d'approbation de la délibération attaquée, il ressort des pièces du dossier que le règlement du PLU de la commune de Pissos ne délimite pas, dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées. Par ailleurs, le requérant ne produit aucun élément permettant d'établir que le classement en zone N porterait atteinte à la valeur vénale des propriétés bâties concernées. Enfin, et en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU de Pissos ont retenu un parti d'aménagement prévoyant de modérer la consommation de l'espace agricole, naturel et forestier, et de lutter contre l'étalement urbain et que les parcelles bâties classées en zone N dans le règlement graphique du PLU correspondent à des îlots d'habitat diffus éloignés du bourg que ces mêmes auteurs ont entendu soustraire à l'urbanisation pour l'avenir. Par suite, le moyen tiré de ce que ce classement méconnaîtrait les dispositions de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et serait entaché d'un détournement de pouvoir doit être écarté dans ses deux branches.
13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / () 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent () ; ".
14. Aux termes des dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison :1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".
15. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation.
16. Il ressort des pièces du dossier que le PADD du PLU de la commune de Pissos prévoit, dans son axe 1, intitulé " la maîtrise du développement urbain autour du cœur de vie et des aménités paysagères ", un objectif visant à modérer la consommation de l'espace agricole, naturel et forestier et à lutter contre l'étalement urbain, dans son axe 3 relatif à la préservation des aménités naturelles et du patrimoine culturel, des objectifs de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et de valorisation du modèle de la forêt habitée caractéristique de la Haute Lande, et dans son axe 4, un objectif visant à lutter contre le risque des feux de forêts. La carte de synthèse du PADD distingue ainsi les éléments naturels à préserver dont la " matrice paysagère du plateau landais caractérisée par l'équilibre des composantes forestières et agricoles " représentée en vert et blanc, et les secteurs urbanisés, que sont d'une part, le bourg de Pissos et les principaux quartiers de la commune, représentés en rouge sur cette même carte, et d'autre part les quartiers et airials représentés en rose sur la carte pour lesquels le PADD définit des objectifs visant à lutter contre l'étalement urbain et à préserver et valoriser les marqueurs patrimoniaux de la forêt habitée. Conformément aux objectifs fixés par le PADD, la commune a choisi de maîtriser l'intégrité du massif forestier et d'éviter sa fragmentation en classant en zone N une superficie de 9 320,26 hectares, qui correspond à 66,22 % de la surface communale et englobe l'ensemble de la forêt de pins du plateau landais, y compris les airials et les quartiers, à l'exception des quartiers Le Brous et Daugnague. Le classement en zone N justifié par une nécessité de protection de la qualité des milieux et espaces naturels, par l'existence d'une exploitation forestière, par le caractère d'espaces naturels, par la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles et par la nécessité de prévenir les risques naturels liés aux feux de forêt alors que la très grande majorité de la commune de Pissos est concernée par un aléa fort de feux de forêt, est donc conforme à l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme.
17. En troisième lieu, il ressort de la consultation du site Géoportail, accessible au juge comme aux parties, que la parcelle cadastrée section D n° 245 est un espace vierge de construction en nature de forêt, implanté au bord de la rivière La Leyre et situé à plus de six cents mètres des premières parcelles bâties du bourg de Pissos. Elle prend place dans le secteur que la carte du PADD représente en vert et blanc et désigne comme la " matrice paysagère du plateau landais caractérisée par l'équilibre des composantes forestières et agricoles " et, par suite, en dehors du secteur correspondant au bourg de Pissos représenté en rouge sur cette même carte.
18. S'agissant des parcelles cadastrées section G n° 383 et G n° 461, elles sont également implantées dans cette matrice paysagère du plateau landais dès lors qu'elles prennent place à l'ouest de la route qui matérialise la limite ouest du quartier Gruey. En tout état de cause, le quartier Gruey fait partie des quartiers et airials représentés en rose sur la carte pour lesquels le PADD définit des objectifs visant à lutter contre l'étalement urbain et à préserver et valoriser les marqueurs patrimoniaux de la forêt habitée.
19. Ainsi, en classant les parcelles cadastrées sections D n° 245, G n° 383 et G n° 461 en zone naturelle, le PLU de la commune de Pissos n'a pas méconnu la carte de synthèse du plan d'aménagement et de développement durables (PADD), la circonstance qu'elle a été modifiée après l'enquête publique étant sans incidence dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause n'ont jamais été représentées comme des zones à urbaniser. Ce moyen doit être écarté.
20. En dernier lieu, aux termes des règles du règlement du PLU de la commune de Pissos applicables à la zone N : " Les choix réglementaires pour la zone N visent à : / • Préserver le caractère naturel dominant de la zone, / • Permettre la construction des bâtiments nécessaires au bon fonctionnement ou au développement des exploitations agricoles et sylvicoles ". Le tableau figurant à l'article 1.1 du chapitre 1 de ces mêmes règles précise que les constructions implantées dans la zone N peuvent avoir une destination d'exploitation agricole ou d'exploitation forestière.
21. Il résulte de ces dispositions que le classement en zone naturelle de l'ensemble de la forêt de pins du plateau landais implantée sur le territoire de la commune de Pissos autorise les propriétaires de parcelles incluses dans cette zone à développer tout type d'activité agricole. Dès lors, elle ne leur impose pas de développer une activité de sylviculture et elle n'exclut pas toute autre activité économique. Par suite, le détournement de pouvoir allégué n'est pas démontré.
En ce qui concerne la création d'une zone à urbaniser dans le bourg de Pissos :
22. Aux termes des dispositions de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ". Aux termes des règles du règlement du PLU de la commune de Pissos applicables à la zone AU : " La zone AU comprennent les espaces ouverts à l'urbanisation sous conditions, et destinés principalement à l'accueil d'habitat ou les constructions et aux installations nécessaires aux services publics et d'intérêt collectif ". Aux termes de l'article 1.3.1 du chapitre 1 de ces mêmes règles : " Zone AU n°1 : l'opération d'aménagement comprendra un minimum de 30% de logements sociaux ".
23. La commune a inscrit au PADD l'objectif de diversifier l'offre en logements. Il ressort du PADD que, pour la période 2019-2028, la commune de Pissos projette de construire 145 logements sur une superficie totale d'environ 14,5 hectares en densifiant les secteurs déjà urbanisés au moyen de l'urbanisation des dents creuses, de la reconquête des logements vacants, des changements de destination et d'extensions urbaines de taille limitée. A cet égard, la commune a identifié les quatre secteurs, localisés dans le bourg de Pissos, qui ont vocation à accueillir prioritairement ces opérations. Conformément à ces objectifs, le rapport de présentation du PLU de la commune de Pissos crée une zone AU n° 1 comportant les secteurs de la caserne, du gymnase, du stade et du moulin neuf, dans laquelle les dispositions applicables du PLU visent à favoriser la mixité sociale en prévoyant que cette zone comprendra un minimum de 30 % de logements sociaux. Il s'agit d'accueillir une population nouvelle, gage d'un renouvellement démographique, et de permettre au bourg de renforcer sa centralité. Dès lors, en fixant la part des logements sociaux à 30 % des logements construits dans la zone AU n° 1, le PLU de Pissos a retenu un taux qui est en rapport avec l'objectif de mixité sociale défini par l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité du PLU au regard du faible nombre de zones à usage d'habitat " social " doit être écarté.
En ce qui concerne la méconnaissance du règlement national d'urbanisme :
24. Aux termes de l'article L. 111-1 du code de l'urbanisme : " Le règlement national d'urbanisme s'applique sur l'ensemble du territoire. / Toutefois : / 1° Les dispositions des articles L. 111-3 à L. 111-5 ne sont pas applicables dans les territoires où un plan local d'urbanisme, un document d'urbanisme en tenant lieu ou une carte communale est applicable ; / () ". Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ". Aux termes de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / () / 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ; / () ".
25. Par ailleurs, aux termes de l'article 1.2.2 des règles du règlement du PLU de la commune de Pissos applicables à la zone N : " Sont autorisés sous réserve des conditions particulières ci-après et dans la limite des règles fixées par le présent chapitre : () / Les annexes et extensions des " logements " existants à la date d'approbation du PLU à condition d'être implantées sur la même unité foncière () ".
26. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 111-1 du code de l'urbanisme que M. C ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance par le PLU de la commune de Pissos des dispositions de l'article L. 111-4 de ce même code, à supposer qu'il ait entendu soulever ce moyen, dès lors que cette commune est couverte par un plan local d'urbanisme. En tout état de cause, ce PLU autorise les extensions des constructions à usage d'habitation implantées en zone naturelle. Par suite, ce moyen est inopérant.
En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales et des articles 432-11 et 432-12 du code pénal par la délibération attaquée :
27. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ".
28. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.
29. Si le requérant fait valoir que la participation du président de la communauté de communes Cœur Haute Lande et du maire de Pissos aux travaux d'élaboration, aux débats et au vote de la délibération du 22 juillet 2021 approuvant le PLU de la commune de Pissos est constitutive des délits de prise illégale d'intérêts et de trafic d'influence, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces personnes aient été condamnées pour de tels délits en lien avec cette délibération.
30. M. C n'établit pas davantage que l'une ou l'autre des entreprises Biolandes et Gascogne dont il ressort des pièces du dossier que le président de la communauté de communes Cœur Haute Lande est propriétaire en tout ou en partie, exerceraient une activité économique sur le territoire de la commune de Pissos ni qu'elles chercheraient à y acquérir des terrains pour les besoins de leur activité économique ou qu'elles tireraient un avantage du classement de 66,22 % du territoire de la commune de Pissos en zone N. En outre, la délibération attaquée ne comporte pas de contrat avec l'une de ces deux sociétés. Enfin, le requérant ne peut utilement soutenir que la gestion de la communauté de communes Cœur Haute Lande serait caractérisée par plusieurs conflits d'intérêts dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier et qu'il n'est pas même allégué que les agents territoriaux concernés auraient pris part au vote de la délibération attaquée. Il s'ensuit qu'en l'état du dossier, le président de la communauté de communes Cœur Haute Lande ne saurait être regardé comme étant intéressé à l'approbation du PLU de la commune de Pissos, au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. Dès lors, sa participation aux débats et au vote organisés lors de la séance du conseil communautaire du 22 juillet 2021, n'est pas de nature à vicier la légalité de la délibération attaquée. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales et des articles 432-11 et 432-12 du code pénal doivent être écartés.
En ce qui concerne l'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie :
31. Il ressort des pièces du dossier que le PLU de la commune de Pissos crée une zone à urbaniser comportant quatre secteurs situés dans le bourg de Pissos, de sorte que M. C n'est pas fondé à soutenir que le classement d'un seul terrain en zone à urbaniser, situé derrière le stade de la commune, permettrait à son unique propriétaire de détenir le monopole des terrains constructibles et serait, par suite, constitutif d'un délit de favoritisme. De même, le requérant ne peut utilement soutenir qu'en interdisant le changement de destination des propriétés bâties, le PLU interdirait l'installation d'une entreprise au domicile de son exploitant dès lors que l'article 1.3 des dispositions générales et des prescriptions du règlement du PLU communes à toutes les zones dispose que le changement de destination des bâtiments identifiés en zones agricoles ou naturelles est admis pour une destination projetée d'" Habitation ", " Artisanat et commerce de détail ", " Restauration ", " Activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle ", " Hébergement hôtelier et touristique ", " Industrie " ou de " Bureau ". Par ailleurs, l'article 1.2.3 des règles du règlement du PLU relatives à la zone N autorise les changements de destination des " Eléments de patrimoine bâti et paysager à protéger " repérés aux documents graphiques à condition notamment que la nouvelle destination soit compatible avec le volume et les qualités structurelles du bâtiment existant. Du reste, la limitation du développement des équipements d'intérêt collectif et des nouveaux équipements touristiques ou de loisirs aux seules zones urbaines est fondée sur la nécessité de préserver les espaces naturels et forestiers et de favoriser le développement du bourg, conformément à l'orientation du PADD qui vise à valoriser les commerces et services du centre-bourg. Enfin, à les supposer établies, les circonstances que les futures installations touristiques seraient exploitées par la commune en régie et que la gestion du camping municipal serait concédée à des personnes privées au moyen d'un bail emphytéotique ne faisant pas l'objet d'une procédure d'appel d'offres, sont sans influence sur la légalité de la délibération attaquée dès lors qu'elle a pour objet d'approuver le PLU de la commune de Pissos et non de définir le mode de gestion des installations touristiques de la commune ni de désigner le titulaire de ce bail emphytéotique. Au demeurant, les règles applicables à la zone 2AUT et à la zone UT n'interdisent pas les initiatives privées. Par suite, le moyen tiré de ce que le PLU serait constitutif d'un délit de favoritisme et porterait atteinte à la liberté d'entreprendre ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne la méconnaissance d'un " droit de s'installer " :
32. Les moyens tirés de la méconnaissance par le PLU litigieux d'un " droit de s'installer " sur le territoire de la commune de Pissos et d'un délit de discrimination défini par l'article 225-1 du code pénal ne sont pas assortis des éléments permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, ces moyens doivent être écartés.
33. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par le requérant doivent être rejetées.
Sur les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au conseil de la communauté de communes Cœur Haute Lande de produire des pièces :
34. Conformément au principe selon lequel, devant les juridictions administratives, le juge dirige l'instruction, la faculté de solliciter la production de pièces par les parties constitue un pouvoir propre du juge. Par suite, les conclusions présentées par M. C, tendant à ce qu'il soit enjoint de verser au débat les jugements du tribunal administratif que la communauté de communes Cœur Haute Lande invoque sont irrecevables.
Sur les demandes d'autorisation d'engager une action en justice au nom de la commune de Pissos et de signalement au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Mont-de-Marsan :
35. Dans les circonstances de l'espèce, l'action que M. C envisage d'intenter au nom de la commune dans ce dossier ne présente pas de chances de succès suffisantes. Par suite, sa demande d'autorisation doit être rejetée, sans qu'il soit besoin d'examiner si les autres conditions auxquelles cette autorisation est subordonnée sont remplies, de même que, en tout état de cause, sa demande de signalement à la justice pénale.
Sur les frais liés à l'instance :
36. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Cœur Haute Lande, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par le requérant et non compris dans les dépens.
37. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes Cœur Haute Lande et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'État la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. C.
Article 2 : La requête de M. C est rejetée.
Article 3 : M. C versera une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) à la communauté de communes Cœur Haute Lande, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. D C et à la communauté de communes Cœur Haute Lande.
Délibéré après l'audience du 29 mai 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Madelaigue, présidente,
M. Roussel Cera, premier conseiller,
M. Rousseau, premier conseiller.
Rendue publique par mise à disposition au greffe le 12 juin 2024.
Le rapporteur,
S. ROUSSEAU
La présidente,
F. MADELAIGUE
La greffière,
P. SANTERRE
La République mande et ordonne à la préfète des Landes en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition,
La greffière,
Code publication